郑志刚：如何化解中小股份制商业银行的治理危机？

近日，针对内蒙古包商银行被接管及辽宁葫芦岛银行遭遇挤兑等事件，中国人民大学财政金融学院教授郑志刚撰文，对中小股份制商业银行治理危机的制度根源进行了剖析，同时提出了相应的化解途径。

以下为文章全文：

近期发生的内蒙古包商银行的接管事件以及辽宁葫芦岛银行、山西晋城银行等的挤兑风波应该说只是一段时期以来我国中小股份制商业银行治理危机的缩影。那么，我国中小股份制商业银行治理危机的制度根源是什么？我们又有哪些相应化解危机的途径呢？

第一，在一些股份制商业银行中，由于缺乏民资背景的主要股东在相互制衡的前提下共同积极履行大股东角色的治理构架，导致内部人控制问题严重。中小股份制商业银行目前流行的股权构架是数家，甚至十多家持股比例相同和接近的非国有资本成为主要股东。我们以山西晋城银行为例。其前十大股东持股从3.43%到9.58%，但没有一家超过10%。其中，中融新大仅比持股比例居第二的山西聚源煤化多了3个百分点而成为第一大股东。在这样的股权构架下，主要股东通过参股与银行建立密切的银企关系的考量显然多于作为股东参与公司治理、提升银行绩效的动机；持股比例均不高，且彼此接近的主要股东在监督经理人问题上一方面影响力有限，另一方面相互搭便车倾向严重，由此导致内部人控制问题严重。

我们看到，在英美等股权分散结构下公众公司通常面临的经理人内部人控制问题在我国中小股份制商业银行上述近似的股权构架下重现。上这一定程度上与监管当局在我国股份制商业银行的股权结构设计中鼓励数家持股比例较低，且接近的民资背景投资者共同成为相互制衡的股东，以防范银行控制权丧失，进而引发可能的金融风险的设计理念有关。尽管这样的初衷无可厚非，但事与愿违的是，上述股权构架往往成为内部人控制问题的温床，这是导致之后的治理危机十分重要的制度根源之一。

如果说，分散股权结构下内部人控制问题是我国中小商业银行与英美上市公司共同糟糕的一面，那么，我国中小商业银行上述股权结构更加糟糕的一面是，数个主要股东和管理团队之间，以及主要股东之间容易形成合谋，进行关联交易，使管理团队和少数股东从中受益，而使其他外部分散股东的利益受到损害。

理论上，如果存在持股比例较高，因而（对做出错误决策的）责任承担能力更大的大股东由于从监督管理团队提升企业绩效中所获得的收益足以覆盖所付出的监督成本，与其他外部分散股东相比，该股东将有更大的激励来监督经理人。公司治理通常面临的股东之间在监督经理人问题上的免费搭车问题由此得以缓解。因此，在我国中小股份制商业银行股权结构设计的调整方向上，我们鼓励，通过混改，使主要股东持有更大的比例，使其在公司治理中有激励更好地扮演积极股东的角色。在民资背景的股东作为股份制商业银行第一大股东的持股比例限制上，也许我们可以采取更加开放和包容的态度。毕竟，一些外资金融机构的持股比例上限已经允许突破50%，让来自本土的民资资本持有更高的比例既符合竞争中性的原则和惯例，又有助于从根本上化解我国中小股份制商业银行的治理危机。

第二，使主要股东持有更高比例以更好扮演积极股东角色并不意味着形成“一股独大”的股权结构，而是形成在主要股东之间权力制衡的结构。一个“一股独大”下爆发治理危机的反例是2019年5月被接管的包商银行。在包商银行的股权结构中，归属明天集团的机构股东有35户，占全部79家机构股东的44%，持股比例累计高达89.27%。由于上述集中的股权结构，股东大会完全成为明天系主导的决策机构。用前包商银行接管组组长，现任国开行副行长周学东先生的话说，“股东大会‘形式化’或‘走过场’，成为大股东干预和掏空包商银行的合法外衣，股东监督机制名存实亡”。从2005年到2017年5月专案组介入上诉案件，包商银行仅大股东占款就累计高达1500亿，每年的利息就多达百亿元。包商银行长期无法还本付息，“资不抵债的严重程度超过想象”。

因而，对于中小股份制商业银行股权结构设计的一般思想是，既不能股权相对分散，甚至太分散，没有股东愿意提供监督经理人的“公共品”，让其他股东搭便车；也不能让股权太过集中，使商业银行所吸收的存款成为大股东取之不尽用之不竭的“提款机”。一个合理的股权结构是鼓励主要股东持股比例增加，以增加其责任承担能力，避免搭便车行为，同时尽可能在两到三个势均力敌的股东之间，形成股权制衡，避免在“一股独大”下形成的超级控制权和之后的掏空行为。

第三，对于国有控股的城商行（股份制商业银行）则需要通过引入民资背景的战投进行混改，形成股权制衡的治理构架，避免因国有股一股独大所有者缺位而引发的内部人控制问题。我们注意到，一些国有控股的城商行在近年来爆发的股份制商业银行的治理危机中同样无法得以幸免。理论上，这些国资控股背景的股份制商业银行有控制性股东自觉承担监督经理人的职责，并不会像股权分散的结构下股东之间相互搭便车，导致监督经理人这一公共品提供的缺乏。甚至，我们很多国资控股的股份制商业银行的董事长往往由在中国扮演特殊治理角色发挥独特作用的党委书记兼任。然而，我们看到，这些国有控股的股份制商业银行依然公司治理危机重重。一个典型的例子来自恒丰银行。从股权结构看，持股19.4%的第1大股东是山东省烟台市国资委100%控股的烟台蓝天投资，第2大股东是持股12.4%的新加坡大华银行，即使第3到5股东，持股比例也均在10%左右。如果是普通的股份制商业银行，上述制衡的股权结构原本具有合理性。然而，恒丰银行的问题很大程度上来源于董事长以往甚至任上在行政上的职级高于可能监督的控股股东。例如，恒丰银行前董事长兼党委书记蔡国华在空降恒丰银行之前是烟台市市委常委、副市长兼国资委党委书记。这显然不是烟台国资委100%控股的烟台蓝天投资可以有效监督的。由于上述制度设计上的缺陷，尽管存在大股东，甚至是“一股独大”，但由于所有者缺位，不可避免地导致所谓的中国式“内部人控制问题”的出现。因此，类似恒丰银行的国有控股股份制商业银行出现治理危机同样不是偶然的。

这里需要提醒读者注意的是，同样是我国中小股份制商业银行的内部人控制问题，我们看到引发的制度诱因是不同的。在晋城银行的案例中是股权分散导致股东之间相互搭便车，有效监督不足，导致的内部人控制问题；而在恒丰银行的案例中，则是国有股一股独大下，由于所有者缺位导致的内部人控制问题。对于前者，我们应该鼓励主要股东持有更高比例的股份，使相关股东有激励履行大股东设定的监督经理人的职责，扮演积极股东角色；而对于后者，我们则应该鼓励通过国企混改，引入盈利动机明确的民资背景的战投，形成制衡的股权结构，以解决所有者缺位下的监督无效问题。

第四，增强董事会的独立性，使没有严格履行职责的独董不仅遭受声誉的惩罚，而且受到足以心动的财务处罚。由于独董需要在关联交易、抵押担保等重要涉嫌损害股东利益的问题上需要出具独立意见，因此，独董的引入在客观上增加了信息的透明度和内部人损害股东利益的成本；与此同时，不同于存在职业依附的内部董事，更在意市场声誉同时更加独立的独董在挑战管理层决策的成本往往低于内部董事，因而更有可能在损害股东利益的相关议案表决中出具否定意见。因而来自外部，身份独立，注重声誉的独董成为制衡内部人控制的重要力量。我们注意到，大多数股份制商业银行并没有上市。这一方面缺乏资本市场和证券监管当局的外部监管，另一方面包括独立董事在内的内部控制制度和外部审计制度不完备，同样是中小股份制商业银行治理危机爆发的制度诱因之一。

第五，铲除监管腐败，加强中小股份制商业银行的监管，增强商业银行的透明度，将银行业务置于严格的内部控制和合规的外部审计体系下。不同于非金融企业融资活动是为了业务的开展，金融企业的融资（服务）则成为其业务本身。因而，作为金融企业的商业银行发放的每一笔贷款事实上都涉及基本的投资回报问题，属于广义的公司治理范畴。因而，商业银行的业务开展很大程度上成为无数具体公司治理事务的综合。商业银行会计审计的重点因此不仅仅是确保股东投资收回和获得合理回报，而是要同时保障包括储户在内的间接投资者的权益。在上述意义上，成为金融企业的前提条件是需要建立比普通公众公司更加严格的内控和外部审计制度。

与此同时，筹集资金和发放贷款涉及千家万户和众多企业，商业银行相比于其他企业涉及更大的经济外部性，政府的监管不仅需要而且必要。这是我们观察到一家金融业上市公司除了受到来自证监会对其作为公众公司所需履行的信息披露等义务的监管，还需要受到来自银监会或保监会对其业务开展合规性的监管，更要受到来自“银行的银行”的中央银行在存款准备金和再保险等方面的监管背后的原因。然而，被贪腐的银行官员俘获的监管腐败却导致中小股份制商业银行有效监管缺失。这一点在包商银行的案例中尤为突出。部分甘于被“围猎”的地方监管高官不仅收受贿赂，还插手包商银行内部人事任命和工程承揽等事务；有些关系人通过自己控制的公司从包商银行骗取巨额贷款，通过自办的律师事务所从包商银行获取高额律师服务费。因此，如何在法制原则下建立公正透明的监管框架，中小股份制商业银行的监管依然有很长的路要走。