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吴晶妹：展望“十四五”，征信建设需要“征信法”

时间:2021年01月22日　作者：IMI　

导读：

摘要：展望“十四五”时期，我国征信建设高质量发展需要“征信法”。建立能够促进平等准入、公正监管与公平竞争的“征信法”是时代所需。从当前征信体系发展现状、征信范畴与维度、构建新型征信监管、培育与促进社会

摘要：展望“十四五”时期，我国征信建设高质量发展需要“征信法”。建立能够促进平等准入、公正监管与公平竞争的“征信法”是时代所需。从当前征信体系发展现状、征信范畴与维度、构建新型征信监管、培育与促进社会互信等四个方面论述了“征信法”的必要性和紧迫性。建立“征信法”对于促进我国征信体系完善和从征信大国向征信强国迈进有重要意义。

关键词：“十四五”规划；征信体系；征信业发展；征信法

作者 | 吴晶妹（中国人民大学财政金融学院信用管理研究中心主任、教授）

以下为文章全文：

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要“建设高标准市场体系。健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。实施高标准市场体系建设行动。健全产权执法司法保护制度。实施统一的市场准入负面清单制度。继续放宽准入限制。健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力。深化土地管理制度改革。推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。健全要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系”。

中国人民银行副行长陈雨露在第三届进博会“普惠金融建设和数字化发展”主题论坛上表示［1］：下一步征信监管机构将会同有关部门构建适应数字时代高质量发展的现代征信体系，充分利用好大数据、区块链等新技术，加快推动非信贷类征信信息充分共享，包括大力推动政府数据开放共享和企业化运营，完善数据采集的标准和规则，推进市场化机构之间的信息互联互通和征信一体化。

进军的号角已吹响，进发的方向已明确，展望“十四五”，我国征信建设将向高质量发展迈进。前方路途并不平坦，征信市场发展不平衡与不充分问题突出，法律基础薄弱，高质量的征信体系建设任重道远。建立统一的、能够促进平等准入、公正监管与公平竞争的“征信法”迫在眉睫。

三大征信蓬勃发展需要“征信法”

（一）金融信贷征信日益成熟

（1）人民银行的征信系统：由人民银行牵头推动建设的全国集中统一的金融信用信息基础数据库，已经成为全球覆盖人口最多、收集信贷信息量最全的企业和个人征信系统。截至目前，已累计收录近11亿自然人、6000万户企业及其他组织的信用信息［1］。该系统是金融同业征信，主要作用于金融机构贷前审批和定价以及贷后风险管理等环节，不对社会服务，信息只在金融信贷同业机构中共享，是防范金融风险的重要基础设施。

（2）百行征信有限公司：成立于2018年3月，由中国互联网金融协会与芝麻信用、腾讯征信、前海征信、考拉征信、鹏元征信、中诚信征信、中智诚征信、华道征信等8家市场机构共同发起组建，是目前为止国内唯一一家获得中国人民银行个人征信业务和企业征信业务经营备案的机构，主要面向互联网金融和新金融客户收集信贷信息，同步面向消费金融、传统金融和金融替代信息源进行业务拓展。据百行征信官网披露，截至2020年5月22日，已服务客户类型达到20余类，涵盖P2P、小贷公司、消费金融、融资租赁、民营银行、村镇银行、城商行、农商行、全国性股份制商业银行等。未来将逐步实现信贷、决策、服务和营销全方位，贷前、贷中和贷后全流程的信用信息大类产品全覆盖。

（二）公共管理征信日新月异

（1）全国信用信息共享平台：2015年10月正式上线运行，服务于整个社会信用体系的信用信息共享与交换，是我国社会信用体系建设的基础性工程，是公共信用信息共享交换的总枢纽，目前面向政府内部和社会公众提供服务。截至2019年底，已连通46个部门和所有的省区市，归集各类信用信息超过500亿条［3］。

（2）“信用中国”网站：2015年６月正式上线运行，是政府褒扬诚信、惩戒失信的窗口，主要承担信用宣传、信息发布等工作，将社会信用体系建设部际联席会议成员单位提供的可对社会公开的信用信息面向社会提供查询服务。截至2020年1月，公示行政许可和行政处罚等信用信息1.97亿条，其中行政许可信息1.56亿条，行政处罚信息4063万条［4］。

（3）国家企业信用信息公示系统：2014年2月上线运行，当时称为全国企业信用信息公示系统（http：//gsxt.saic.gov.cn），后经改版升级，2016 年12月上线运行定名为国家企业信用信息公示系统（http：//www.gsxt.gov.cn），提供全国企业、农民专业合作社、个体工商户等市场主体信用信息的填报、公示、查询和异议等功能。截至2019年8月底，该系统向各部委提供了企业的基础信息6076万条；截至2020年5月底，系统访问量累计达到1268.85亿人次，查询量达108.16亿人次，日均访问量1.09亿人次，日均查询量860.46万人次［5］。国家企业信用信息公示系统已成为深化“放管服”改革、推进政府信息公开、加强信用监管的重要举措，表明市场监管现代化水平提升，有利于经济交易和社会治理。

（4）纳税信用发布平台：全国A级纳税信用企业发布平台——中国纳税信用网于2007年12月正式开通，现在通过国家税务总局官网首页的“纳税服务平台”可以直接进行重大税收违法失信案件信息和纳税信用A级纳税人查询。截至2019年5月，全国税务部门累计公布税收违法“黑名单”22 750件，累计推送联合惩戒30多万户次［6］。2020年全国纳税信用评价共评出A级企业172万户，较2019年增加46万户，增长率37%，A级企业在评价总户数中的占比比2019年提高了0.96个百分点，表明纳税人对纳税信用越来越重视，依法诚信纳税意识不断增强［7］。

（5）全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台：2013年10月面向社会开通，现已将失信被执行人公布与查询功能纳入“中国执行信息公开网”。截至2019年6月底，全国法院累计发布失信被执行人名单1443万人次，累计限制购买飞机票2682万人次，限制购买动车高铁票596万人次，437 万失信被执行人慑于信用惩戒主动履行法律义务［8］。

（6）证监会的资本市场诚信数据库和市场诚信信息查询平台：2012年7月，证监会制定出台了《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》，2014年8月宣布启动运行全国统一的资本市场诚信数据库。截至2019年11月底，共收录主体信息百万余条，覆盖市场机构7.7万余家和人员92.9万余人；部际共享失信信息2000余万条，以及行业行政许可信息和监管执法信息等；证监会系统各单位（部门）在开展行政许可审核、分类监管、稽查执法、风险监测中，查询诚信信息超过39 000批次；为社会公众提供4890万余次查询，日均15万余次［9］。

类似的平台与数据库很多，限于篇幅无法一一列举。总之，近些年来，很多职能部委、地方政府、社会组织等积极开展信用建设，信用信息平台与数据库及相应的征信活动，对开展信用监管、向社会提供公共信用服务发挥了积极的、不可替代的重要作用。

（三）市场征信日渐成长

截至2020年10月，获得人民银行备案的企业征信机构有130余家。这些机构中，有成长于互联网巨头蚂蚁集团的芝麻信用，有成长于大国企航天信息的爱信诺，有成长于主流媒体平台华龙网的华龙强渝，等等。它们依托各自的优势资源，在金融、商业、公共等不同场景中提供服务。近几年有些机构深耕一些细分领域，例如天创信用在汽车金融和政府园区，凭安信用在电子商务，百融云创在普惠金融，等等。它们提供的专业化服务助推了相关行业领域的发展。

还有些机构搭建的平台面向社会提供查询服务，被广大企业、个人、政府部门、投资机构、金融机构等使用，例如天眼查、企查查等。除此之外，还有很多没有获得人民银行备案但实际开展征信活动、为各领域提供服务的机构，有些甚至名称中不带“征信”“信用”等字样。

限于篇幅无法一一列举。多年来，这些商业市场征信机构在社会与市场上发挥着积极的作用，是征信产业的火种。

综上所述，从总体看，三大征信及其数据体系已经形成，由此给征信监管带来了新的挑战，出现了一些值得研究的新问题。如果仍然以2013年3月15日国务院发布的《征信业管理条例》（国务院令第631号）为基础实施监管，可能有些问题需要关注与解决，主要表现在：

（1）对新的征信活动及其数据库的监管可能存在漏洞。例如，《征信业管理条例》第三十三条规定：“国务院征信业监督管理部门及其派出机构依照法律、行政法规和国务院的规定，履行对征信业和金融信用信息基础数据库运行机构的监督管理职责。”其他的数据库没有提及。谁来监管呢？

（2）在收费问题上，金融信用信息基础数据库和一些新的某些部门或领域的信用信息数据库可能存在不公平。例如，《征信业管理条例》第三十一条规定：“金融信用信息基础数据库运行机构可以按照补偿成本原则收取查询服务费用，收费标准由国务院价格主管部门规定。”其他的数据库没有提及。实际上，现在的数据库很多，并且都在发挥作用。那么它们能收费吗？这是个很实际的问题。

（3）征信监管可能监管过度与监管疏漏并存。例如，《征信业管理条例》第三十二条专门规定：“本条例第十四条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条适用于金融信用信息基础数据库运行机构。”那么其他的那么多数据库适用什么？当时专门作出了这些规定，适合当时的征信与数据库建设情况，现在则完全不同了，无论是征信活动还是数据库建设都已今非昔比，应当根据现在的实际情况，考虑建立新的更加公平合理的法律法规。

（4）对机构的监管可能会疏漏并且力度不够。最近这些年来，征信机构、征信市场、征信产品与服务都发生了很大的改变。以数据为核心的信息采集、加工、报告与查询、咨询服务、方案定制、数据分析和软件应用服务等创新层出不穷，并且广泛用于授信风险控制和社会治理。从事这些产品与服务的机构范围也比较广泛，除征信公司之外还有大数据分析公司、软件公司、科技服务公司、调查公司、数据服务公司。一方面，数据、科技、征信等机构以及产品与服务的边界越来越模糊；另一方面，企业和个人要求信息查询、咨询分析、信用修复等产品与服务的形式和内容在增多，对商业秘密和隐私保护的意识与维权行动越来越多。《征信业管理条例》制定之初，很难把这些情况考虑在内。

（5）征信监管可能需要提升对征信的认知。应当从实践出发，结合现实情况，站在开展全国征信活动、加强数据库建设、为社会治理与经济发展服务的高位上，思考如何放开与支持征信业、如何监管与规范征信业、如何服务于征信业等问题。征信监管确实面临很多新挑战，其中首要的一点就是要构建法律支撑。《征信业管理条例》为征信行业监管奠定了法律基础，规定了征信机构设立和退出、征信业务规则、异议和投诉、金融信用信息基础数据库、监督管理、法律责任等方面的具体管理内容，但其中一些内容已难以适应经济社会发展的新形势。

征信范畴与维度已创新突破需要“征信法”

当初，中国人民银行根据国际征信经验，结合我国企业和个人在融资活动中严重逃废银行债务形成的突出金融风险以及制售假冒伪劣商品牟利最终直接或间接形成不良债务这一事实，明确了我国征信体系建设的目标，那就是通过全面共享债务人的信息来保护债权，依托人民银行征信中心兼具“政府+市场”的双重属性，在全国所有放贷机构之间实现了全量信贷信息集中统一共享［10］。

现在，市场活动及其对征信的需求发生了很大变化。主要变化是除信贷信息之外，要求集中统一共享的信息面更广，征信的范畴与维度更宽，征信领域更大，征信活动的规律不再是符合单一金融市场规律，而是具有一些社会活动规律特征，无论是征信的具体事项还是欲刻画的特征与规律都更加丰富了。

（一）征信的维度已增加

传统的征信归集的主要内容是与债务活动相关的各种信息，目标是为授信机构提供决策参考，授信机构一般会在授信前以这些征信信息为基础对借款申请人的践约度水平及违约概率做出测算。因此，传统征信的维度很简单，基本以债务活动相关的信息为基础。关于这一点，我们可以从《征信业管理条例》对不良信息的界定中看出其所关注的信息范围。《征信业管理条例》第四十四条明确规定：“不良信息是指对信息主体信用状况构成负面影响的下列信息：信息主体在借贷、赊购、担保、租赁、保险、使用信用卡等活动中未按照合同履行义务的信息，对信息主体的行政处罚信息，人民法院判决或者裁定信息主体履行义务以及强制执行的信息，以及国务院征信业监督管理部门规定的其他不良信息。”

但是现在，在实践中，随着“放管服”改革的深入推进，与行政管理相关的征信记录和信息归集成为工作的抓手，而这种征信记录和报告的内容实际上是非金融的、非信贷的，行政管理机关更加关注的不是债务活动，而是诚信意愿，是遵守行政管理规则的合规度记录。企业和个人的诚信度与合规度是很多行政管理机关和公共事业单位在日常工作中所关心的问题。诚信度与合规度是实践中产生的征信新维度，有些部门的数据库已经在归集和积累这些信用信息。在归集中会遇到很多问题，需要新的“征信法”支撑。

特别是，很多行政管理机关和公共事业单位在日常工作中所面对的很多企业和个人既没有债务，也没有受过行政处罚，那么对他们就不征信了吗？若没有征信作为基础，怎么“放管服”呢？

同时，市场上，电商、社交与供应链等各种平台在各种场景下的征信记录和信息归集也正在为商家和消费者所需要。这些往往是非金融、非信贷的，也往往是与行政处罚、法院判决或者裁定无关，只是与衣食住行方面一些交易规则遵守情况相关，实际上也是诚信度与合规度的情况记录，是行为轨迹的整合。

市场自发地建立信用规则——记录信用规则遵守情况——根据信用规则遵守情况授予不同的服务层级或拒绝服务——有信用的按信用程度实现信用价值、没信用的受到惩戒，信用记录或相关信息互换或共享——人们在得到与失去中不断反思与提升——逐步实现自我信用意识的增强与信用行为约束——社会信用环境与市场交易信用秩序不断向好（见图1）。这是市场与社会的自我治愈过程，是信用管理视角下的优胜劣汰。信用建设的最高境界就是这种自我救赎。

信用问题说到底是社会治理问题，信用规则说到底是社会与市场及管理者博弈的结果。社会与市场的参与者们应有权参与信用规则的制定并共同遵守，这需要具有广阔胸怀并包容引领人们向好向善的法律作为基础。首先从允许社会与市场建立信用规则并记录遵守情况开始，从一部新的“征信法”开始。

（二）征信的应用范畴不断拓展

征信的应用范畴从金融征信拓展到三大征信，从金融信贷应用拓展到行政管理与公共服务、商业市场交易。

大众所知的征信，或者说是热起来以后被人们谈到的征信，基本指的就是金融征信。金融征信主要应用于金融信贷授信机构与有借贷需求的受信者之间，金融征信系统服务的客户主要是持相关牌照的金融机构。而行政管理征信系统服务的对象是全社会。大部分行政管理机构的信用信息平台与系统都面向政府、企业和个人。

商业市场征信的平台与系统，如果是第三方机构性质的，其服务的对象也是全社会的，也是向政府、企业、个人提供报告和查询的。当然，有些商业市场征信性质的机构还未按照监管要求备案，还不能面向社会公开提供服务，但这不等于说它们不提供服务，有些大型电商平台已经拿着本平台消费者的征信数据去与平台之外的客户进行跨界合作，这相当于对外批量出售征信产品与服务，并利用征信数据开展其他业务。这种情况值得关注，需要“征信法”，需要依法监管。

（三）征信的对象逐渐扩大

从有信贷交易记录的人群逐渐扩大到没有信贷记录的人群，征信将为更多的人服务。正如陈雨露副行长在第三届进博会“普惠金融建设和数字化发展”主题论坛上的讲话中谈到的，下一步，人民银行将会同有关部门坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，抓住以信息技术为代表新一轮工业革命的契机，构建适应数字时代高质量发展的现代征信体系，助力现代普惠金融体系发展［1］。

运用数字化手段，探索创新征信服务新模式，实现更大范围、更深层次的普惠征信。目前，全国在校和刚毕业的大学生、民政低保人群和小微企业中，很大部分是没有信贷记录的“白户”或“准白户”。为满足他们的切实金融需求，人民银行正积极研究如何利用先进的数字化手段和替代数据等新服务模式予以解决。［1］

这对广大学生、民政低保人群和小微企业是福音，可以解决长期以来没有征信记录，很难有机会在银行获得贷款，无法享受银行相对较低的利率等问题。这类群体很多时候只能去寻找一些小贷公司或者是一些网络金融融资工具，而小贷公司、网络金融融资工具等因各种原因导致出借利率偏高，会使得本来就缺钱的学生、低保人群和小微企业的负担更重，甚至有的会导致恶性循环。但是，要实现这个目标也不容易，需要克服很多困难，要有很多支撑，从制度到技术，而最主要的是法律。

（四）征信的内容更加丰富

现在，大家都在谈论共享经济，例如哈罗单车、自如租房等，涉及我们生活的方方面面。共享不是买卖，不是所有，更不是赠予，而是要按照一定的规则进行共享，归根到底还是要归还的。所以，共享就需要信用、需要征信。既需要征集按时付款、归还的践约度信息，也需要记录征集遵守规则的合规度情况，如使用共享单车时是不是乱停乱放、租房时是不是半夜噪音扰民以及乱扔垃圾等。

信用是广义的，涉及各行各业，不仅限于金融信贷，各行各业在共享经济发展、行政事务管理过程当中都有需求、有责任、有能力去制定和实施相关的征信。发展共享经济，推动信用经济发展，全面满足人民群众日益增长的美好生活需要，应当建立广义的征信体系。

现有的征信体系主要为金融借贷服务，不能完全满足共享经济发展的需要，主要体现在金融借贷与共享经济所需的征信体系，在标的物、目标人群、主要风险因素以及价格与期限的确定等方面均有所不同。金融借贷的标的物是资金，而共享经济的标的物是物品；金融借贷针对的目标人群是融资需求者，而共享经济的目标人群是商品与服务的需求者；金融借贷的主要风险因素是收入，而共享经济的主要风险因素是规则的遵守；在价格与期限的确定方面，金融借贷是靠资金市场，而共享经济则类比商品租赁市场。

征信体系建设初期的主攻方向是信贷信息全量共享，而在新时代，现代化征信体系的主攻方向则是尽快做到在信息数量、功能维度和服务对象等方面覆盖全社会［10］。广义的、新时代的征信应有一部新的、能广泛覆盖的“征信法”为基础。

构建新型的征信监管需要“征信法”

构建新型监管机制是政策要求（国办发〔2019〕35号《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》），是顺应新时代的创新制度安排。以法律为基础构建和实施监管是维护与提升政府公信力的必要保障。

（一）资源配置需要征信和“征信法”

三大征信必然发展，其发展的源泉与趋势是资源配置。从资源配置的角度来说，掌握资源并能够进行资源配置的有三大部门，由此会自然形成与之配套的三大征信数据体系（见图2）。

第一大部门是金融部门。过去的资源配置，其实主要是资金配置，掌握资金的、有资格配置资金资源的就是金融机构，所以一直以来金融机构是市场经济的核心。金融机构为安全地、有更好收益地配置资金，就要对信贷需求者进行全面的、全流程的信用风险评估与监控，并且要进行贷前审查、贷中管理、贷后跟踪等，这些都需要对资金借贷者的信用信息进行征集和更新管理，所以形成了与信贷资金配置相适应的信贷征信活动，金融征信已经成为较为成熟的市场经济运行的重要组成部分。

第二大部门是非金融部门。主要包括企业、社会组织和个人。非金融部门掌握的资源主要就是他们自己生产、创造、积累或存储的商品和服务。过去，商家向合作客户和消费者配置资源即提供商品和服务的主要方式，就是依靠价格、质量以及售后服务等。商家主要考虑合作客户和消费者对自己提供的商品和服务的价格、质量以及售后服务的需求程度、满意程度和接受能力，消费者对商家的选择除考虑价格、质量与售后服务之外没有更多诉求，商家之间的竞争也主要是这些方面，彼此都很少考虑信用因素。

现在，供给侧发生了巨大变化，随着信用经济的到来，很多交易模式发生了重大改变，比如越来越多的共享经济场景出现，越来越多的企业和个人参与，越来越多的平台提供信用管理，越来越多的商家开始考虑消费者的信用情况，愿意改变自己商品和服务的销售方式，愿意根据消费者或合作客户的信用情况提供商品和服务。

新时代下，需求侧也越来越多元化、高层次，增加了很多对美好生活追求的内容，消费者对商家所提供的商品和服务，不仅考虑价格、质量和售后服务，还有是否对自己信任、能否提供方便等，诉求维度越来越多，内容越来越丰富。

从掌握和提供资源的商家角度来说，如果消费者或者是供应链上下游客户的信用状况好，可以给自己带来管理成本的降低，那么商家愿意做出一些让利，愿意信任消费者并提供便利，可以免押、分期付款、先享后付、延长付款期等。这个让利实际上是节约管理成本带来的，实际上是商家对消费者释放出来的信用红利。前提是商家要能充分了解消费者，消费者要确实有良好的信用支撑。由此，就产生了商业征信需求，社会分工必然会产生相应的能提供这种商业征信服务的新型征信机构。

第三大部门是政府部门。政府部门掌握的资源主要是资金、工程、项目、监管便利、公共服务等公共资源，可依据行政管理权限对所掌握的公共资源进行分配。政府部门对所掌握的资源进行资源配置的目的是多重的，可能为了推进经济发展，也可能为了改进与提升社会治理；可能是实现某一个项目的经济价值，也可能就是为了实现社会公平等。

政府在资源配置中的功能与作用也是多方面的，要考虑对市场的宏观调控，维护市场的正常运行；要考虑资源的使用效率；要考虑社会发展的公平。不同的角度，考虑的核心因素不同，但是，不管从哪个角度考虑，政府部门一定会考虑资源使用者的信用状况，考虑资源使用者是不是有诚信度与合规度、是不是能履约。特别是在关乎公平的时候，信用就是无争议的公认因素，可以起到一票否决的作用。

毫无疑问，根据企业或个人的信用情况进行资源配置，有利于弘扬信用文化，伸张信用意识，维护良好的信用行为，可以降低政府的监管成本，提高监管效率。根据党的十九届五中全会部署，展望“十四五”和二〇三五年远景目标，国家治理效能将得到新提升，社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险的体制机制不断健全。

由此，就产生了公共征信需求，社会分工必然会产生相应的能提供这种公共征信服务的新型征信机构。事实上，这种新型公共征信机构及其数据库在中国发展很快。在中国现行体制下，政府部门掌握的资源很多，相比较过去在资源配置中只是考量申请人的资金实力或规模大小，现在以征信为基础、以信用水平为主要考量因素，这对于公共资源配置的公平性与效能是一种进步和提升，符合国家战略发展要求。

（二）“征信法”是资源配置公平高效的基本保障

科学合理、公平公正的资源配置需要能够覆盖全社会的征信，以提高信息对称程度，确保公平公正，提高市场交易与行政管理效率。但是，要实现覆盖全社会的征信不意味着要建设一个大一统的征信系统，更不能以金融征信覆盖整个社会征信，或者以行政管理征信覆盖整个社会征信。因为，这样庞大的数据归集整合工作，效果不会很好，一定存在效率问题，而信息的价值很重要的就在于效率。

我们需要征信监管，需要保护我们的个人隐私与商业秘密及信用信息安全，需要维护信用交易中的公平与公正。鉴于三大资源配置的需要以及三大征信已蓬勃发展，并自成一体，本文认为，可以考虑按着征信业务活动范围与规律，进行分业经营与分业监管，这样更加需要一部“征信法”。这个社会的全部征信活动都应该在新的、统一的“征信法”的框架下，公开、公平、公正地运行。

“征信法”将有利于降低或尽可能弱化以下两种不良现象给社会和市场带来的危害：

（1）监管政策的不确定性、自定义与隐性强化。目前，总体上看，征信监管没有形成常态和固定的制度，政策的变化性很大，带来行业大幅波动；有的地方备案制在执行中有些变形，把备案做成了隐性的审核批准；有的自定义征信，把征信人为地、主观地限定在信贷领域，认为征信是金融信贷领域的专有名词、只是为防范融资风险服务的活动、超出这个范围就是信用泛化。这与客观实际不符。事实上，信用本身就是泛化的，涉及各行各业，且理解与应用多有不同。信用内涵丰富、外延宽阔，相应的征信活动也是多元化、多维度发展的。目前，征信已经成为广泛涉及生产与生活的重要信用信息咨询服务活动。

（2）信用资源配置的公有垄断。事实上，在我国经济中，一直存在着二元信用结构，主要是指国有企业和民营企业在信用资源配置中所处的地位和发挥的作用并不相同，所受到的待遇并不公平。具体地说，就是民营企业受到了一定的限制，甚至歧视，国有企业相对机会比较多，甚至可以在一定程度上垄断信用产品和服务。

社会信用体系建设要求实现信用资源的公平与合理配置，公平合理的一个重要内容是并存。具体到征信领域的机构，政府与职能部门的和民营的都应该存在；早期发展并已成熟的与后来发展正在成长的都应该存在；金融的、行政管理与公共服务的、商业与市场的都应该存在。所有的机构在“征信法”面前一律平等，在一定程度上竞争，又在一些方面互补，不能替代。限于当时的背景与认知，这些理念在当初的《征信业管理条例》中并没有得到很好的体现。

培育与促进社会互信需要“征信法”

（一）建立新型社会互信关系的需要

随着我国工业化、城镇化的不断推进，越来越多的人离开乡土熟人社会，进入陌生人社会，以血缘、亲缘、地缘为基础的原有的社会信任关系已不足够，迫切面临突破，而新型的、更广泛的社会互信关系尚未完全建立起来。目前，我们就处在这样一个过渡期。

新型的、更广泛的社会互信关系的建立不是一蹴而就的，需要长时间的努力，需要多方面的工作，其中最重要的就是需要法律建设。改革开放以来，我国取得了巨大成就，整个经济体量在释放中得到巨大提升，但经济与社会的运行态势和管理水平并没有同步跟上，以建立社会互信关系为宗旨的法律体系还不健全，特别是与信用相关的很多法律条款和规定过于原则化，在实践中很难操作。

问题是，现在社会失信现象还比较严重，而且情况没有发生根本好转，同时，道德约束力在下降，法律体系使不上劲，立案条件过高、程序较多、持续时间较长，法律途径维权成本太高，很多被失信行为侵害的受害者难以维权，长此以往，不利于维护司法公正与政府公信力。因此，要尽快建立能够解决失信问题、易于操作、明确信用行为底线及征信边界的“征信法”。

当然，法律是社会治理的基础，但不是唯一，还有社会各个层面以法律为基础制定的各种各样的管理规则。这些规则可能会与信用行为底线及征信边界有关。即使“征信法”再具体可操作，也不一定能照顾到方方面面的具体要求，但是应该给各方面具体要求留下自己依法制定规则的空间。

吴氏信用理论中的“两线理论”认为，法律是底线，大多数人是不会违反的，是触碰不到的；道德是高线，不是每个人都能完全达到道德标准要求的，它是我们每个人一生的追求；在法律和道德之间，即在不违反法律也不能完全达到道德要求之间，人们应该怎么做？社会治理应该怎么管？社会信用体系建设以及征信活动是有很大发挥空间的，这是一种新的制度安排，是在法律强制约束与道德标准约束之间创建一系列的规则约束，使得社会治理更加精细化、可执行化、具体化。“两线理论”及“三个约束”如图3所示。

我国目前面临的信任问题是一个多方面、多领域的复杂的全局性问题，任何一方的资源配置者都解决不了这个社会化的大问题，现实困难重重。新的“征信法”将为社会信用体系建设以及征信活动发展提供法律基础。法律体系、社会信用体系、道德文化体系将成为中国社会治理的“三驾马车”；法律约束、信用规则约束、道德规范约束“三大约束”协同共治将成为新型社会治理模式。这种制度与实践的综合创新模式必引发国际关注与思考，从历史的角度看，这也是中国为世界作出的一种贡献。

（二）获得国际理解与信任的需要

征信活动的核心是数据，数据的核心问题是法律规定的可采集与可应用的程度，能否开展征信、征信发展的快慢、征信产品与服务的基本要求等都与法律规定相关。综观国际经验，法律一直都是征信健康发展的基础条件，但不同国家或地区的不同法律对征信数据的规定与限制却有很大不同，征信监管的机构与模式也不尽相同。

在国际上，人们对这些不同规定虽然有议论，但是必须尊重与遵从，因为那是法律。我们没有必要完全照搬哪个国家或地区的做法，但是按着国际依法发展的惯例与规则发展征信，还是必须的。

目前，在行政管理征信方面，我们很多与征信相关的规定都是行政规章，或者是一些行政管理措施，虽然很有效，很符合我们的社会治理需要，受到老百姓的拥护与欢迎，但可能不被国际社会理解。从国际社会视角和思维习惯看，只要不是法律规定的，就是可质疑和非议的，如果一些规定或措施在基层执行的时候再有些偏差，那这个问题就会被放大，还容易被理解为行政权力的滥用。因此，从建立国际互信的角度，从国际关系与国际视野出发，我们更加需要“征信法”。

“总体看，我国征信体系建设已取得了突破性进展，但仍处于起步阶段。在新时代，征信业现代化将迎来巨大的发展空间。我国是一个人口大国，从征信覆盖的人口面和征信系统的数据量看，我国已是全球当之无愧的征信大国。可以预见，随着征信市场化、法治化和科技化的全面推进，随着覆盖全社会征信体系的日益完善，在不远的将来，我国将成为征信强国。”［10］

参考文献

［1］陈雨露.下一步央行将会同有关部门构建适应数字时代高质量发展的现代征信体系［EB/OL］.（2020-11-06）［2020-11-13］.

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［2］吴晶妹.未来中国征信：三大数据体系［J］.征信，2013（1）：4-12.

［3］马睿琪.国家发展和改革委员会体制改革综合司司长徐善长：全国信用信息共享平台归集信息已超500亿条［N］.中国产经新闻，2020-01-18（008）.

［4］国家发改委政策研究室.国家发展改革委举行8月份新闻发布会介绍宏观经济运行情况并回应热点问题［EB/OL］.（2019-08-16）［2020-11-13］.

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［9］上半年“信用中国”行政处罚信息3935 万条［EB/OL］.（2019-07-16）［2020-11-13］.

http：//news.sina.com.cn/c/2019-07-16/doc-ihytcitm2326249.shtml.

［10］苏宁.我国征信体系建设的基本经验［J］.中国金融.2020（19）：45-50.

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