周月秋：稳步扩大金融制度型开放

2018年，中央经济工作会议提出“制度型开放”，指出“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”党的二十大报告将制度型开放作为新时代推进高水平对外开放的重要组成，强调稳步扩大规则、规制、管理、标准等开放关键要素。金融业作为国民经济的重要组成部分，应当依托我国超大规模市场优势，在服务中国式现代化全局中，以制度型开放传递好新时期中国声音，深度参与全球产业分工和合作，全面提升贸易投资合作质量和水平，开拓与全球重要经济体合作共赢新局面。

与传统意义上的商品和要素流动型开放相比较，以规则、规制、管理、标准为主的制度型开放具有更加全面、系统、稳定的特点。推进金融领域更高层次、更高水平、更大力度的制度型开放，是新时期进一步提升金融服务实体经济能力、推动我国改革开放事业向前发展的必然要求和必然选择。

是强化全球金融治理的必然需要。拥有和掌握制度规则的话语权是观察一国参与全球金融治理核心竞争力的重要角度之一，也是我国金融持续深化、在高质量发展中走向国际的应有之义。当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际经济力量对比深刻调整，发达经济体对于全球金融秩序的统一偏好正在走向分化，但新兴经济体在全球政治经济治理中的话语权明显不足，全球体系面临严重的治理赤字，呼唤制度性重塑。这就要求我国加快完善一系列金融制度性安排，积极参与全球金融规则制定，有序构建以人民币国际化为基础的国际金融新秩序，推动国际金融规则体系朝着公平、公正的方向健康发展。

是优化金融资源配置的必然需要。服务实体经济是金融的天职，提升资源配置效率是衡量金融服务实体经济发展质量的重要尺度之一。当前，大国之间的金融合作与竞争，很大程度体现在经济服务能力和资源配置能力上。推进更高标准的金融制度型开放，在更大范围的全球市场中参与资源配置，既可以让实体经济更好利用国内国际两个金融市场、两种金融资源满足自身发展需要，也可以在此过程中推动金融机构更好“走出去”参与国际竞争，丰富个性化、差异化、多样化、定制化的金融产品，全面提升金融服务实体经济的质量效率，引导金融资源充分满足不同层次的资金需求，不断提升服务水平。

是深化金融体制改革的必然需要。深化金融供给侧结构性改革是推动金融业转型升级的突破口，是实现经济高质量发展的重要机制性安排，党中央已经作出金融体制改革的重要部署。在我国不断推进与各国经济金融交流合作的同时，以金融制度型开放推动国内金融领域改革，也就是既要加快推动与国际通行的规则、规制、管理、标准相衔接，又要加快形成与我国经济高质量发展要求相适应的金融开放体制，推动建立市场化、法治国、国际化的世界一流营商环境。

是防范化解金融风险的必然需要。改革是解决风险的最好办法。现代金融是竞争性的行业，需要通过竞争不断提高效率和活力，更有效地吸收、分散、组合风险。对市场主体而言，引入风险管理、信用评级、专业保理等方面具有特长的专业外部（外资）机构，充分利用“鲶鱼效应”，加快我国金融机构由数量规模扩张向高质量发展转变的进程，主动提升风险防控和自主创新能力。对管理机构而言，伴随金融制度型开放的稳步推进，我国金融监管进一步加深对金融本质和规律的穿透管理，推进金融领域的基础制度改革，提升宏观审慎管理和微观审慎监管水平，丰富监管手段方式，不断提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力，筑牢金融安全网。

我国金融开放与改革开放的轨迹高度一致，具有明显的渐进式特征，在持续探索中逐步走出一条适合中国国情的发展道路。1978年改革开放以来，我国逐步建立起以市场为导向的金融体系，形成并确立中央银行与商业银行的双层银行体系，上海证券交易所、深圳证券交易所相继成立，分业经营、分业监管模式逐步确立，外资金融机构大量进入中国。这一阶段，我国金融开放的最大特点在于吸引外资并以此促进经济增长。2001年加入世贸组织后，我国根据经济发展需要和风险管控能力逐步调整金融市场管理机制，对金融机构特别是商业银行进行现代企业制度改革，通过引入境外战略投资者或境外上市的方式吸收国外金融业技术及管理经验，推动形成了以主板市场、创业板市场、“新三板”市场、区域股权交易市场为主的资本市场体系，逐步兑现对银行业、证券业、保险业的开放承诺。这一阶段，我国多层次金融开放体系得到逐步完善，并开始融入国际金融体系。

党的十八大以来，我国加快推进以宏观审慎为框架的金融体系改革，坚持党中央对金融工作的集中统一领导，推出一系列利率市场化和汇率市场化改革措施，以发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。先后打通“沪港通”“深港通”“债券通”等为代表的互联通路，实现内地交易所与香港联合交易所的互联互通，人民币于2016年被正式纳入特别提款权（SDR），成为重要的国际储备货币。这一阶段，我国新时代开放型现代金融体系得到持续完善。当前，我国金融业对外开放已经取得多项突破性进展，金融体系整体稳健，有力支持了经济高质量发展和现代化进程。

一是管理由正面清单转向负面清单。2001年我国加入世贸组织时，曾实施正面清单管理模式，对银行、证券、保险业在跨境支付、股东资质、外资比例、地域范围、业务领域等方面施加严格规定。当前，我国已取消银行、证券、期货、基金、人身险等业务领域的外资持股比例限制，取消资产规模、经营年限、设定代表处年限等股东资质相关门槛要求，在企业征信、评级、支付等领域给予外资机构国民待遇，基本实现了负面清单下的准入前国民待遇开放。同时，“跨境理财通”业务试点、开放式债券指数证券投资基金创新试点、金融科技创新监管试点、专属商业养老保险试点、养老理财产品试点、养老储蓄试点等工作相继推出并蓬勃发展，金融改革创新领域越来越多、透明度越来越大。

二是不断完善双向开放机制。随着金融开放进程的不断加深，我国金融已从初期的投资者和资金单向引入，成功走向与国际市场互联互通的开放模式。沪港通、深港通、沪伦通、债券通等相继推出，创造性探索形成跨境投融资的新模式。上海清算所、上海黄金交易所等机构已建立起面向国际的交易服务。合格境内机构投资者（QDII）制度改革稳步推进，合格境内有限合伙企业（QDLP）、合格境内投资者境外投资（QDIE）在上海和深圳分别试点推出。我国的股票和债券相继纳入明晟、富时罗素、彭博等全球知名指数，金融资产对国际投资者的吸引力日益增强。

三是持续扩大自贸试验区建设。自由贸易试验区是探索制度型开放的重要载体。自2013年中国（上海）自由贸易试验区挂牌建设以来，我国先后在沿海地区、中西部地区、边境地区等地启动6批21个自贸试验区建设，“陆海内外联动、东西双向互济”的全面开放特征得到充分体现。此外，横琴粤澳深度合作区、海南自由贸易港建设持续发力，有效实现了“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”，具有典型的“境内关外式”开放特征，其所积累的制度型创新成果，为引领推动我国向更高水平制度型开放积累了丰富经验、探索了新的路径。

四是提升与“一带一路”国家的联通水平。“一带一路”倡议是我国扩大对外开放重大顶层设计与实践创新，并已逐步从基础设施建设“硬联通”升级转向规则标准合作“软联通”。当前，我国已与145个国家、32个国际组织签署200多份合作文件，一方面推动各国遵守WTO规则，加强争端解决、关税减让、市场准入等问题对话；另一方面强化同东南亚、中东欧等区域国家在产业链供应链、电子商务等多方面的议题沟通，强化港口、通信等方面的标准互认，签署多项多边自贸协定。共同探索了一条推动制度型开放、促进共同发展的新路子，倡议的落地实施正在成为实现国与国之间互利共赢的新模式。

五是积极参与国际金融合作和规则制定。2016年，我国将绿色金融引入G20议题，加快建设绿色信贷指标体系、绿色债券市场等，在全球率先建立起比较完整的绿色金融政策体系，为金融支持应对气候变化、低碳减排、绿色发展提供重要指引，在2021年的北京金融街论坛上，我国主导的气候融资北京倡议得到全球系统重要性金融机构的一致响应。2022年，我国在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中纳入新的金融服务、金融信息转移和处理等条款，推动各成员国就统一金融服务规则、规范金融监管等作出高水平承诺。我国还在积极加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），积极推进《中欧全面投资协定》签署，持续向更高标准、更宽领域的市场开放方面迈出新步伐。

在推动金融制度型开放相关工作过程中，应坚持以我为主、稳中求进的总基调，在确保风险可控和金融安全的前提下，围绕满足实体经济发展需要健全金融制度规则，进一步构建和完善中国特色的金融开放体系。

一是统筹好要素流动型开放与制度型开放。习近平总书记指出，既要持续深化要素流动型开放，又要稳步拓展制度型开放。要素流动型开放既包括资本、商品、服务等传统生产要素，也包括技术、数据等新型生产要素的自由流动。我国银行、证券、保险等业务的准入空间，资本项目的自由兑换等方面的制度安排，以及在规则、规制、管理、标准等方面的互联互通是下一阶段制度型开放的重要领域。我国在用好世贸组织协议、推动国际金融标准和监管协调方面也还有很多工作要做，金融行业领域的规约如何进一步适应新一代FTA（区域自由贸易协定）的基本要求也是需要研究深化的重要问题。因此，应统筹要素流动型开放和制度型开放，持续打造市场化、国际化营商环境，加快塑造国际金融合作竞争优势，推动构建更高水平的开放型金融新体制。

二是用好国际普遍性规则谋划金融制度创新。推动金融制度创新，是加快推动我国金融市场与国际普遍性规则接轨的现实需要。一方面，要加强对国际金融规则运行现状、基础条件和演变趋势的研究分析；另一方面，在统筹发展和安全、防范系统性风险的基础上，采用特定地区先行先试的方式与国际普遍性金融规则衔接起来，逐步探索出发展中国家开展金融制度型开放的“可复制、可推广”模式。以ESG投资为例，可依托自贸试验区开展试点，在投资准则制定、方法论研究、产品研发、考核标准化等方面构建可持续发展的投融资制度体系，推动实现经济与社会效益的平衡和国家间规则认定的互联互通。

三是升级与投融资贸易便利化相适应的金融制度安排。金融制度型开放应以促进贸易投资更广泛、更便利为抓手，形成涵盖贸易全领域、全流程的综合化金融服务体系。例如，在产品服务方面，加快供应链金融创新，探索贸易结算、贸易融资、信用担保等领域的产品服务新模式，为国际贸易畅通发展提供全面高效的金融服务。在机构管理方面，在开展金融创新试点时探索对外资机构给予适当的试点机会，着力统一内资和外资金融机构的管理方式，让规则更加适应内外资机构的共性需要。在监督管理方面，以平衡资金便利和风险防控为原则，完善与投资贸易顺畅相匹配的审慎管理模式，在降低对正常合理且有真实交易支撑跨境资金流动审批约束的同时，加大对异常资金流动的核查力度，坚决打击违法违规行为。

四是着力增强金融创新开放的透明度。制度透明是推动国际间金融合作稳预期、利长远的根本保障。在制定金融政策时，加强同国际通行规则的一致性评估，既使得政策设计主动对接高标准国际通行规则，又加大对外宣传力度，积极主动展示负责任大国的良好形象。在开展金融试点时，明确试点机构应具备的条件，以多种方式、通过多种途径向外资机构讲清楚政策逻辑，既增强国际对我国金融改革的信心，又避免政策误读等情况的发生。在推动监管合作时，强化与他国监管机构在监控跨境资本异常流动等方面的合作力度，共同研究制定跨境金融风险的监测、评估、预警和处置等相关机制，在营造更加开放金融环境的同时，坚决守住不发生系统性风险的底线。

来源｜《中国金融》2023年第14期

版面编辑｜曹涵琦