朱太辉：日本存款保险制度与风险处置机制的改革与启示

摘要：当前我国正在积极改革完善金融稳定制度，加快推进中小金融机构改革化险，日本存款保险制度的改革历程和机制设计具有一定的政策启示：（1）存款保险机构的独立性十分重要，应在问题机构风险处置实施过程中发挥牵头协调作用；（2）高效的金融机构风险处置应在事前建立明确的核心原则，以及清晰的风险处置流程机制；（3）存款保险覆盖范围应当与时俱进，前瞻性做好数字化时代金融风险交叉传染的应对预案。

1971年4月，日本出台《存款保险法》，设立日本存款保险公司（Deposit Insurance Corporation of Japan，DICJ），正式建立存款保险制度。设立之初，日本存款保险公司隶属于日本中央银行，理事会理事长由日本银行副行长兼任。20世纪70、80年代，日本中央银行与DICJ密切配合共同维护金融稳定。20世纪90年代初日本资产价格泡沫破裂，金融机构不良债权大幅上升，90年代中期金融机构倒闭案件不断增加。

基于90年代中后期180多起金融风险处置的经验，日本形成了金融风险处置的基础框架，该框架在2003年足利银行（已破产）、2003年理索纳银行（继续经营）和2010年振兴银行（已破产）的风险处置案例中得以进一步完善。

2008年全球金融危机后，日本对雷曼兄弟等案例进行反思，认为需要关注系统重要性金融机构的“大而不能倒”问题，完善应对互联网金融、影子银行、衍生品市场等领域的风险处置框架，以实现金融风险处置的公平高效有序。

20世纪90年代中期金融机构倒闭案件不断增加，日本存款保险机构启动了第一轮重要改革。

一是实现存款保险机构独立运作。1996年，日本存款保险机构从中央银行独立出去。独立之后的存款保险机构，员工人数快速从14人快速增加至2002年的409人，同时相继筹建了处置回收公司（RCC）、过桥银行（BJJ）和日本产业复兴（IRCJ）子公司等，员工人数的增加和子公司的建立，大大提高了日本存款保险机构在金融风险处置中的工作效率和专业水平。

同时，日本存款保险保护的存款对象是：结算用存款（活期存款、无利息的活期存款等）、普通存款等（有利息的活期存款、定期存款、定期存款、有本金补充合同的金钱信托等）。外币存款、转让性存款、无记名存款、金融债券等不属于存款保险的保护对象。另外，假名、借名存款等利用他人名义开展的存款、虚构名义存款也不属于保护对象。

二是成为金融风险处置的主体。日本存款保险机构在成立之后的前二十年里，仅发挥“付款箱”作用，其基本功能只有一个，就是在金融机构破产时向存款人进行理赔。在此期间，由负责金融监管的大藏省主导对问题银行的救助性并购或重组，这导致了银行业风险持续积累、救助成本不断上升，存款保险机构变相地成为问题银行的“最后贷款人”，在风险处置过程中承担了过大的赔付压力。1992年，日本伊予银行无力兼并本该由它负责“护送”的问题银行——日本东邦合作银行，最终只能向日本存款保险机构申请低息贷款。这是日本存款保险机构第一次担任起破产银行救助者的角色，落实了风险处置启动权。以该案例为标志，日本存款保险机构的职能定位，从“付款箱”转变“成本最小化”，并逐渐成为金融风险处置的牵头协调机构。

依据存款保险对普通存款的保障程度，日本金融风险处置制度可划分为限额保护、全额保护、特别危机管理三个层次。

（一）非金融危机时，存款保险对普通存款进行限额保护

限额保护适用于两类情形，分别是商业银行停止存取款业务和商业银行被吊销营业执照、破产或解散。实施限额保护的前提是，经金融危机应对会议认定，这两类事故尚不至于引发系统性危机。在此情形下，日本存款保险机构将会采用限额赔付的方式偿还普通存款人，偿付的现行标准是1000万日元（约为50万人民币）。2010年日本振兴银行申请破产，金融危机应对会议考虑到该银行存款额超过1000万日元的客户仅有3000余人，不足以引发系统性风险，因此，存款保险机构实施了日本历史上第一次也是唯一一次限额保护。

值得注意的是，根据日本《内阁府设置法》第42条，日本金融危机应对会议是由日本首相担任议长，由内阁官房长官、金融大臣（金融厅最高负责人）、财务大臣（财务省最高负责人）、日本银行总裁（央行最高负责人）和金融厅长官（金融厅高级负责人）等担任议员。日本金融危机应对会议的组成既保证了委员会决定的专业度，也保证了会议决定的行政效力。

（二）金融危机期间，存款保险对普通存款进行全额保护

全额保护的启动要件是经金融危机应对会议认定，该风险可能在全国或该机构所在地引起金融秩序混乱。此时存款保险对普通存款人的存款进行全额保护。全额保护有效地切断了存款人因信息不对称导致的对金融机构信任危机的连锁反应，起到了直接的防火墙作用。

日本资产价格泡沫破裂后，1994-1996年期间，日本的银行机构破产案件快速增加，为应对金融危机和维护金融稳定，日本存款保险机构从1996年6月起实施为期5年的临时性全额存款保险（之后又延长了一次）。但从2002年开始，随着金融系统的逐渐稳定，日本逐步分阶段退出临时性全额保险，最终于2005年4月正式退出实行了10年的临时性全额存款保险，重新恢复限额保险机制。

（三）特别危机管理

当面临破产倒闭的金融机构是系统重要性银行，且仅靠资金援助仍然难以化解和处理好系统性金融风险时，日本存款保险机构会实施特别危机管理（临时国有化等措施）。在金融体系恢复稳定后，日本存款保险机构再通过兼并重组、股权转让、业务转让等方式，适时退出国有化管理。

日本曾有3家银行被DICJ临时国有化，分别为1998年的长期信用银行、日本信用银行以及2003年的足利银行。其中，2003年足利银行申请破产处理，金融危机应对会议考虑到，足利银行吸收了栃木县50%以上的存款，如果任由其破产可能会导致栃木县金融秩序混乱，所以采取临时国有化措施，成立特别危机管理银行接管足利银行。

根据问题银行的资产状况，日本存款保险制度会匹配相应的处置措施：（1）针对既没有破产，也没有资不抵债的情况，将采取“第1号措施（资本增强）”，即问题银行无需进行破产清算，直接通过存款保险机构注资，提高其资本充足率，缓解问题银行风险。例如，2003年，存款保险机构向理索纳银行注资，将该银行的资本充足率提高到10%以上，维持了理索纳银行的正常经营，避免其破产清算；（2）针对尚未破产，但已经资不抵债的情况，将采取“第2号措施（超额资金援助）”，即由存款保险机构主持对问题银行的破产清算，期间，存款保险机构将会提供金钱援助，直至寻找到愿意兼并或收购问题银行的第三方；（3）针对已经破产或资不抵债，且“第2号措施”不足以解决问题时，将采取“第3号措施（临时国有化）”，即由存款保险机构提供资金成立特别危机管理银行，对问题金融机构进行临时国有化管理。

2008年全球金融危机后，日本对雷曼兄弟等案例进行反思，认为需要关注系统重要性金融机构的“大而不能倒”问题，完善应对互联网金融、影子银行、衍生品市场等领域的风险处置框架，以实现金融风险处置的公平高效有序。

一是拓展存款保险制度的覆盖范围，明确存款保险机构在金融风险处置中的牵头地位。2013年，日本再次修订《存款保险法》，将存款保险的覆盖范围拓展到包括存款类金融机构、保险公司、金融衍生品交易商、银行控股公司等在内的全部金融业。当上述机构出现风险，且经金融危机应对会议认定，必须采取措施否则会引起金融市场秩序混乱的情况下，存款保险机构可以启动“有序处置”。在“有序处置”过程中，存款保险机构处于核心位置，依法承接问题金融机构的经营权、财产管理和处分权等，负责向问题金融机构提供流动性，寻找过桥金融机构接管问题金融机构，并督促问题金融机构的业务转让和处置等。

此外，农林中央金库、农业合作社、渔业合作社等加入了“农水产业合作社存款保险制度”，保险公司加入了“保险契约者保护机构”，证券公司加入了“投资者保护基金”。

二是完善金融行业风险的处置措施，稳定金融危机期间的市场和民众预期。最新修订的《存款保险法》新增了应对金融行业危机的处置措施，依据问题金融机构的资产状况，可分为两项措施。（1）当问题金融机构的资产大于债务时，启动“特别1号措施”，即由存款保险机构提供流动性供给，确保关键性业务和一般性业务的持续；（2）当问题金融机构的资产小于债务时，启动“特别2号措施”，即一方面由存款保险机构寻找合适的接管机构，承接问题金融机构的关键性业务，另一方面由存款保险机构通过破产处理和清算，接续问题金融机构的一般性业务。为防范“有序处置”过程中的道德风险，日本规定，处置期间由政府为存款保险机构所需的资金提供必要的担保，但风险处置结束后，原则上由金融机构承担全部损失。

坚持有效防范化解重大金融风险和保障金融体系稳定是推动金融高质量发展的关键所在。

第一，加快推进存款保险机构独立运作，明确存款保险机构在风险处置过程中的主导地位和核心作用，落实存款保险机构的风险处置启动权、处置方案制定权和处置方案实施权。如果将问题金融机构比喻为“病人”，那么拥有专业知识积累和完善人才储备的存款保险机构就是“医生”，而金融监管机构类似“警察”。在日本20世纪80-90年代，常常出现“警察”干涉“医生”治疗“病人”的情形，结果导致金融风险处置时机延误、处置成本增加。借鉴日本经验，我国需要在立法层面尽快确认存款保险机构的独立运作地位，并且落实存款保险机构的风险处置启动权、处置方案制定权和实施权。只有这样，存款保险机构才能与中央银行、金融监管部门之间形成分工明确、各司其职的“三大支柱”，充分发挥自身的专业优势，筑牢金融安全网，守住不发生系统性金融风险的底线。

第二，明确金融风险处置的核心原则，完善重大金融风险化解的制度机制，切实保障存款人的合法权益，维护稳定的金融市场秩序。目前我国仍存在着金融风险处置方案一事一议、风险处置制度不完善不健全等问题。下一步，我国应尽快明确金融风险处置的核心原则，厘清问题金融机构的认定程序、救助措施和追责方案，探索在系统性风险处置过程中对存款人实施临时性全额保护，完善健全市场化、规范化和公正化的金融风险化解制度机制。通过公开透明、公正规范、公平合理的制度设计，提高存款保险制度在金融市场和广大民众中的认知度和信任度，实现切实保障存款人利益和维护金融稳定的目标。

第三，拓展和强化存款保险机构的职能，防范金融风险的交叉传染，提前做好金融数字化时代金融风险处置的应对预案。2008年金融危机之后，美欧日等发达经济体，均将存款保险机构的处置职责扩大至所有（系统重要性）金融业机构。目前我国数字金融业务和金融机构数字化转型加快推进，不同金融机构、金融业务的关联性大幅提升。当下，我国需要研究如何拓展存款保险机构的风险处置职能，重点讨论是否应当借鉴日本等国家的经验，由存款保险机构整合和统筹管理存款保险基金，以及保险保障基金、投资者保护基金等相关行业保障基金，以应对各类金融风险的交叉传染，做好金融数字化时代金融风险处置的应对预案，牢牢守住不发生系统性风险的底线，避免金融体系剧烈动荡给实体经济造成冲击。

作者信息：

杨   瑶（中国人民大学经济学博士生）

朱太辉（国家金融与发展实验室研究员）

魏加宁（产业发展促进会学术顾问兼首席经济学家）

文章来源：《中国金融》2024年第8期

选文整理：余植巽

内容监制：胡云清