胡天龙：全国统一大市场下的财税制度建设

建立全国统一大市场，关键在于实现市场主体间的公平竞争与区域间的协同发展。为此，在全国统一大市场建设过程中，既需要确保各类市场参与者严格遵守竞争政策，同时保障全国性指导性宏观政策在各地有效实施。财税制度的支柱性作用和重要角色通过调节政府与市场的关系来实现，进而推动构建着公平、统一的市场环境。实现这一目标需要政府、市场和社会各方的共同努力，通过优化政策环境、加强监管和区域合作，逐步打造高效、公平、透明的全国统一大市场。

财税制度和竞争政策的相互作用深刻揭示了政府与市场之间的互动。有效的竞争政策作为社会主义市场经济的运作基石，不仅为市场参与者设立了行为准则和操作底线，更在维护交易环境的稳定与高效上发挥着不可或缺的作用。竞争政策基于市场竞争规则的制定和维护，其核心在于通过确保秩序公正来实现效率化目标。财税政策作为国家宏观调控的基础制度和核心手段之一，其出发点和落脚点与竞争政策有着显著的区别。财税政策落脚点在于实现更为公平的目标，在实现这一目标过程中有时会对市场竞争带来扭曲，甚至影响竞争的公平性。但为了竞争结果的公平以及社会的长远发展，有必要对秩序公平进行适度牺牲和让渡。因此，财税政策与竞争政策在维护市场稳定与促进公平竞争方面各有侧重，但二者的相互作用与权衡，正是政府与市场的互动体现。

在构建全国统一大市场一项系统工程中，“有效市场”与“有为政府”的协同至关重要。从“有为政府”的角度来看，政府应综合信息发挥扶持和疏引作用，特别关注市场中的弱势主体和多元发展主体，提供必要的支持、保障和引导。同时，政府还需审慎管控已处于市场优势地位主体的特殊优惠措施，消除市场扭曲，避免信息不对称带来的显著外部性，确保维护公平的市场竞争秩序和环境。从“有效市场”角度来看，应通过法治保障全国统一大市场的规范有序发展，进一步完善市场公平竞争过程中的争议解决机制，推动争议仲裁与司法审判机制完善。构建全国统一大市场需要匡扶政府与市场的共同努力，一方面政府应积极发挥宏观调控作用，另一方面市场则应在法治的框架下实现高效、公平的竞争。

（一）以保障公正竞争的原则规范财税优惠政策

全面落实竞争政策的需要建立与实施公正竞争评估体系，进而基于公正竞争评估体系的竞争政策是构建全国统一大市场核心议程之一。在公正竞争评估框架的指导下，有必要对现有相关的财政和税收政策进行公正竞争评估。一方面，应当清除和重新规范基于先前依托所有制性质而设定的优惠政策，尤其是某些国有企业享受的税收优惠，以确保市场的公平竞争；另一方面，政府相关部门应按照地区间公平、主体间统一的原则，清理规范各种地域型的税收优惠政策；同时，废除、改革和完善破坏市场主体间公平竞争环境的政策，确保市场主体竞争环境的公平性。此外，为了充分发挥政府部门职能，在制定竞争政策时，应进一步加强对不同所有制企业间公平竞争的保护。特别是在财税优惠政策制定时，政府相关部门应充分考虑优惠政策对市场公平竞争的影响，避免过分扶持国有企业。全面落实竞争政策、建立公正竞争评估体系以及加强部门间的协作与审核机制，可以为构建全国统一大市场提供有力的制度保障，促进市场的公平竞争和有序发展。

（二）保障不同市场主体的公平竞争

保障市场竞争环境的公平需要各市场参与主体在竞争中动态博弈和有效作为，政府面对国有企业、私营企业以及中小微型各类企业应维护好自身作为监督者的角色。从理论层面来看，国有企业作为全民所有制的代表，由各级政府进行委托经营。在竞争激烈的市场环境中，国有企业的行为、职能和主体性质与其他市场主体相比并无太大差异。但国有企业往往具有资金雄厚、规模优势、强势市场竞争力和先发优势的特点，同时政府对国有企业在财税政策及资本支持方面的倾向，进一步扩大了国有企业在市场竞争中的优势。民营及中小微企业虽然数量基数大、行业分布广，但普遍受限于规模较小、获资成本高、竞争力不足和抗压性差等问题。尤其在宏观政策保护和区域发展政策层面，民营及中小微企业往往更需要获取扶持，从而避免被国有企业在相同市场竞争中进一步拉开差距。因此，为了确保竞争的公平性、增强民营企业与中小微企业竞争力，需要采取多层面的措施。首先，政府应强化对民营及中小微企业的财税政策支持，确保其能够获得公平的政策待遇；其次，在宏观政策制定时，应充分考虑各类企业的实际情况，加大对民营及中小微企业竞争利益的保护，确保其能够在公平环境下参与和退出市场竞争。此外，市场监管部门在履行反垄断、公平竞争审核、价格监督以及反不正当竞争等职能方面进一步细化专门机构的管理，进一步确保民营及中小微企业参与公平市场竞争。

（三）构建公平竞争争议裁决及司法审判制度

在全面推进依法治国的进程中，构建公正竞争的争议裁决及司法审判体系不仅是完善法律制度体系的必要环节，更是确保竞争政策得以实施的关键保障。这一体系不仅是“立法－执法－司法－守法”法律链条的重要组成部分，更在保障市场公平竞争、维护市场秩序方面发挥了重要作用。全国统一大市场的建设离不开市场竞争法律体系的完善。推动竞争法治建设，有利于维护市场竞争的公平性、打击不正当竞争。在市场竞争法律体系中，《反垄断法》是重要组成部分，被称为“市场经济的大宪章”，是统一大市场构建过程中不可或缺的法律保障。《意见》指出要充分发挥产业政策与竞争政策的作用，二者各司其职构成了全国统一大市场的基础。从产业政策角度看，应充分发挥政府维护市场统一的职能，加强对市场秩序的调控与维护；从竞争政策来看，应充分发挥市场“看不见的手”的作用，在公平竞争过程中实现资源配置。产业政策与竞争政策的配合需要竞争法律体系的建立完善，尤其是进一步发挥《反垄断法》对不正当竞争和垄断行为的打击作用。通过建立并完善公平竞争法律体系，进一步消除全国统一大市场建立的法律障碍，构筑起“国内统一大市场”及“全球大市场”的良好架构。

（四）改革流转税制度，促进产业互联互通

流转税的征管和制度建设是财税政策作为国家宏观调控手段的核心内容之一。首先，增值税抵扣链条需要进一步清晰梳理，进而促进产业链各环节的专业分工与合作。由于增值税税率的差异性，增值税抵扣链条不完整现象较为普遍，这样的参差不齐限制了企业间的交易模式和交易架构，也阻碍了区域间的产业合作以及产业链上下游的分工合作。为了推动产业链上下游的协同发展，应进一步厘清增值税抵扣链条。一方面，应深入审查、梳理、退出现行法律中导致增值税抵扣链条不畅的条例和具体的行政性文件，确保从源头到终端的增值税全链条抵扣。以金融行业为例，自营改增以来金融业下游企业的进项税额不允许抵扣，导致企业的融资成本无法作为进项税抵免，不仅增加了企业的融资成本，还使相关金融业务的增值税抵扣链条断裂，滋生了重复征税问题。因此，针对类似增值税抵扣链条不畅带来的重复征税问题需要出台具体的改善措施。另一方面，针对因纳税人类型不同而导致的增值税税率差异问题，需要进一步明确不同行业的特点，合理调整纳税人类型和征管细节。特别是对于小规模纳税人，应充分考虑小规模纳税人与一般纳税人的税率差异，在税收抵扣时优化抵扣衔接，打通增值税上下游的抵扣链条。同时，应根据企业所处行业的特点划分小规模纳税人。比如，对从事生产、批发的企业应将其纳入一般纳税人；而对于商业零售和日常生活服务的单位，则应给予更大的弹性空间，具体而言，可以将从事制造与生产的小型工厂和批发商纳入一般纳税人。

在直接税税制建设层面，需要丰富以消费税为支柱的地方税收体系。一方面，为了减轻地方流动税基依赖带来的地方保护主义，应进一步扩充地方主体税种，纳入资源税、环境保护税、财产税等。另一方面，进一步匹配税收来源地与税收归宿地。具体而言，可以由地方政府享有消费税在批发、零售环节的征税权。通过减轻地方政府对流动税基的依赖、匹配税收来源地与税收归宿地，提高地方财政稳健性，破除地方保护壁垒。此外，这将推动直接税的比重增加，推动财政体系现代化进程。

（一）税收中性视角

1.税收中性视角下市场监管统一公平方面的问题

税收政策的中立原则在于确保市场运行机制不受其影响并对所有纳税人一视同仁，并同时充分实现市场对资源的决定性作用。基于税收中立性的理念，有必要整顿目前不同地区实施的税收优惠政策，以保证市场监督的平等和规范，同时需要规范税务机关行政处罚的自由裁量权。

首先，我国需要进一步整顿地域性和针对特别行业税收优惠措施。长期以来，我国的税赋优惠政策在促进公平竞争和维护纳税者权益层面存在较大空间。在一定程度上，税收优惠政策或者包含税收优惠在内的招商策略甚至成为滋生地方保护主义及区域性不公平竞争的工具，进而扭曲资源配置，扰乱市场的正常竞争秩序。尽管已经明确要对税收优惠，特别是地域性的税收减免进行严格控管，并且强调须有相应法律对其进行规范。但是，税收优惠政策的规范化依然存在诸多障碍，还未能满足构建统一市场的根本要求。

其次，税务机关在行政处罚方面的自由裁量权标准尚需规范。这种自由裁量权是税务部门代表国家权威实行行政管理职责核心要素之一。正是依靠这种权力，税务部门才得以执行国家税收政策，确保国家税收利益不受损害，并且在法律范围内维护纳税人、代扣代缴责任人及其他税务相关方的合法权利。但也存在一些问题，如自由裁量权依据不够细致、幅度过于宽泛、柔性执法缺乏科学的参照体系等。部分地方税务局采取了核查征税和柔性税务管理等策略，以赋予企业一定税收减免。然而，这般区域性的税收优惠政策构筑了税收阻碍，进一步导致市场不公平的竞争局面，这均不利于市场和税务监管的一致性与公正性。

2.税收中性视角下市场监管统一公平方面的优化路径

在建设全国一体化的统一大市场过程中，税收的公平统一性主要反映在税率政策的普适性、稳定性以及税收征管制度的优化。追求税收统一公平并不意味着一味追求机械式的完全相同，应当做到在立法程序、具体标准及规范、监督等多个层面准确把握税收制度在立法和执法时的统一性。同时，应考虑我国经济发展的特点，有效利用地区间的异质性，积极提升地区间良性竞争和地方政府的治理积极性。

首先，需要引导地方政府从靠税收优惠政策吸引投资转向依靠提升税收服务品质、征管能力以及优化营商环境招商引资。在税收征管制度建设中，有必要构建合理的指标体系为基准来衡量一个区域的营商环境。可以借鉴相关国际较为成熟的体系和模型，完善相应的税收征管指标体系，用以评价、衡量和校准全国各地的营商环境，并引导地方政府修正和去除其不当的税收竞争策略。

其次，在强调中央和地方政府信息互通的同时，需要密切监管地区跨界经营机构在经营活动及税收信息互享方面的情况，进而消除其分支机构注册地所在的税务部门面对企业所得税区际划分时的信息失衡难题。在推进全国统一大市场建设的背景下，地区间加强税收征管协作对于提升征收效能与服务至关重要。因此，可以移植相关国际经验，建设横向的税务协作的体系。一方面，在中央层面设置常设或巡回的区域性税收协调机构，负责协调和调解地区间税收利益分配和可能出现的纠纷，核心工作内容涵盖促进地区信息交流、优先税务合作机制、协调税收利益分配准则以及联合进行跨区域的督察与审计。另一方面，可以建议有条件的区域间联合设立区域性的征管协同合作机制，在中央政府的引导与监督下，针对具体实务需求通过协商、利益分配安排等方式，一定程度上实施税收信息共享和协调。

（二）税收治理视角

1.税收治理视角下市场监管统一公平方面的问题

建设全国统一大市场格局的目标之一为有利于各类商品与生产要素的自由有序流动，进一步提升国内大循环的流通性，进而盘活经济潜力和激发发展产能。因此，建设全国统一大市场需要充分发挥税收治理作用，推动税收治理与现代市场环境相适配、与现代化建设相适应，提升税收治理的质量和效率。

提高现代化税收治理能力首先要提高税收执法能力。2021年修订的《行政处罚法》规范了行政机关的执法行为，然而随着纳税人权利意识的上升和部分税务人员执法操作的不完善，税务行政复议与诉讼案件数量近年来不断增加，税收执法的规范性亟待提高。同时，税务司法与税收裁量权尚不完善，在处理税收违法行为时，普遍存在以罚化刑现象，导致对违法行为处罚力度不足，滥用税收执法自由裁量权，一定程度上削弱了税收征管的执行效果，成为税收制度建设中的难点。

其次，提高现代化税收治理能力要强化税收风险防控能力。在建设全国统一大市场的背景下，市场主体交易行为的隐蔽、复杂和税务机关征管能力的有限进一步加大了税收风险防控的压力。随着产业链的延展和纵深，处于产业链不同环节的市场主体交易行为更加密切、隐蔽、复杂，然而税务机关对于市场交易的税务监管能力有限，纳税与征管双方的矛盾日益加剧。同时，目前基层税务机关间的税收信息共享机制仍需加强。在税收征管过程中，税务机关面临着多层面的信息不对称问题。从征纳双方角度来看，产业链上下游交易的密切与复杂以及缺乏跨区域间数据的收录与比对，使交易的真实性难以判断。税务机关系统的信息共享方面，不同政府部门间数据采集的格式、适用规则、存储形式的不同，也加大了政府部门间的信息共享难度。

第三，提高现代化税收治理能力要优化税费服务能力。随着我国经济与社会的进步，缴纳税费的主体群体扩大，市场实体间税务关系的交易内容和形式也趋向复杂化、多样化。市场主体对于“个性化税费服务”的需求不断提升，但由于服务能力及部门资源的有限，税务部门无法充分回应市场主体的诉求。近年来，税务部门的个性化服务仍以实地调研与座谈交流为主。因此，税务部门需加快梳理不同市场主体的个性化需求，进一步优化税费服务能力，真正解决企业在发展壮大过程中的遇到的难题。

2.税收治理视角下市场监管统一公平方面的优化路径

首先，需要科学有效提升税收执法能力。税务机关在税收执法时应以保障纳税人正常市场行为为目标，在依法执法过程中，注重保护纳税人合法权益。尽量减少税收执法对市场主体正常经营行为的干扰。税务征管部门也需要提升管理体制，整合征管资源，夯实与拓宽税基，积极涵养税源。同时，提升税收执法能力体现在强化事前与事中的监督，从有限的、仅对结果的督察逐渐延伸为对全过程、全流程的审查，完善统一的税收执法监察架构，更有效地预防潜在的行政风险。

其次，扎实提升税收数据运用能力。税务机关应加快推进税收征管数字化转型和“一体化大数据平台”建设，通过整合建立综合性信息平台，及时录入涉税数据，规范统一数据采集流程，做好纳税人涉税数据的清理工作，实现纳税人涉税数据的跨区域共享、全产业链条税收风险监控。

第三，提升针对税收的协同治理能力。为全国统一大市场的建设创造一个健康有序的税务环境，需要加强跨部门、跨系统和跨专业合作，与银行、公安、司法、社会保障等相关系统和机构的合作力度，充分发挥税务服务和征管的作用。积极建立完善的协助执行、联合执法和社会监督制度，优化税收保障规范，提升税务稽查和税务执法的协同效能。

（三）财政体制视角

1.财政体制视角下市场监管统一公平方面的问题

财政体制反映了我国各级政府间的财政关系并主要涵盖三个方面：一是在不同层级政府间财政事权与支出责任的划分与界限；二是在各级政府之间收入的划分(尤其是税收收入的分配问题)；三是跨政府层级的转移支付制度。这三方面直接关系到地方政府的财政事权、支出责任以及财政资源的利用，同时这些机制间接地影响了地方政府对市场干预的策略选择、干预的范围边界以及干预效果。

政府间财政事权与支出责任的划分清晰，将避免各级政府采取更多的切割市场的举措，并且税收属地原则在一定程度上激励了地方政府特别行为。一是政府之间的事权分配边界要清晰。二是财政支出责任一般由地方政府承担。不可否认，我国在政府事权与财政支出责任匹配方面的法律框架仍待完善，各级政府的经济活动缺少足够的法律监督和制约。地方政府对具有正外部性及规模效应的事项具有决策权、支出权和监督权，这助长了地方的贸易保护主义并激发了地方政府争取区域利益最大化的动机，同时阻碍了市场一体化的进程。

政府间税收收入划分增强了地方政府分割市场的动机。税收属地原则在促进辖区经济建设的同时，也助长了地方建立“小市场”和“小循环”的行为。税收属地促使地方政府加大招商引资力度，刺激辖区内企业的无序扩张，以此通过区域产业的发展带动地方财政收入增加。地方政府区域性的产业刺激行为，一定程度上在宏观上扭曲了资源配置，不利于全国统一大市场的建设。

政府间转移支付进一步增强了政府分割市场的动机。当前政府间转移支付机制与我国人口净流入地的需求不匹配，阻碍了全国统一大市场的建设。同时，转移支付体制没有匹配发达地区人口增长和地区间人才迁徙的趋势和潜力，甚至在一定程度上导致一些地区增设人口流入门槛，进一步割裂劳动力市场和产品市场的有机融合。

2.财政体制视角下市场监管统一公平方面的优化路径

为了推动地方政府行为顺应全国统一大市场的建设需求，我国的财政体制改革的关键之一在于改变地方政府长期以来对区域市场的大幅度干预，预防执行政策时的扭曲。规范政府事权与支出责任配置，有必要限制地方政府分割市场的手段。首先，中央政府明晰其在构建全国一体化市场中的事权与支出责任，规定地方政府在全国统一大市场建设中的职能。其次，应当进一步统一、整合、优化关于各级政府职权和支出责任的规则体系。

淡化地方政府分割市场的意识是建设全国统一大市场的难题之一。就完善政府间税收协调机制而言，一方面，要构建一个互惠、共利的多区域税收分配体制，打破地区市场分割以及区域经济合作壁垒，从而缓解地区间过度的财税优惠制度性竞争和提高区域间分工合作的积极性，有效遏制地区间对优质企业落户的恶性竞争，鼓励合作和资源的跨区域流动以及去除对企业迁移的过度限制。另一方面，鉴于增值税税基的高流动性和特殊征管要求，可以据实调整地方间增值税横向分配机制，明确流转税的抵扣要求，完善对收入的分享规则。

同时，积极优化转移支付制度也会提升地方政府对“统一大市场”的整体认知。从优化的方式而言，应优化转移支付资金的空间性分配。促进一般性转移支付资金向欠发达地区、特别是向中西部区域倾斜。同时，部分地区，如少数民族地区、革命老区、边疆地区分割市场获取收入的动机往往更强，应加大对这些地区的财政转移支付力度。随着转移支付制度功能的进一步夯实，对经济发达地区转移性支付尤其是一般性转移支付的规模可以基于流动人口进行动态分配，一定程度上打破人口流入地政府可能构筑的市场壁垒。

（四）税收管辖权视角

1.防止税收管辖权的侵蚀对全国统一大市场建设的阻碍

税收管辖权的侵蚀将损害维系全国统一大市场运行所依托的规则基础，不符合统一大市场建设的要求。在传统市场经济条件下的商贸活动中，以机构场所为基础的“物理联结”和以代理人为基础的“经济联结”是税收管辖权的联结基准。随着新一代的信息与通讯技术摆脱和突破了传统货物贸易对“物理联结”的局限，数字经济时代的“虚拟联系”与“数字联结”成为我国统一大市场建设的重要特点，并且“数字联结”对传统的税收管辖权以及相关的规则设定带来了挑战。随着数字经济的发展，消费者可通过互联网向非本地的供应商批量购买数字商品与服务，此时，消费地税务机关无法根据消费地原则来征税，损害了消费地的税收利益。同时，数字经济的发展也冲击了来源地原则。部分数字企业的消费者参与了数据的生成及价值的创造，按照来源地原则，数据资产形成过程中的贡献者所在的税务机关可以对数字企业的部分应税所得征税。然而，数字技术的发展使数字企业或平台企业可以摆脱有关“常设机构”的传统税收管辖规则的限制，以此实现避税目的；或者数字企业可以通过实行操纵应纳税所得来源的方法，虚增可抵扣项目，滥用税收优惠政策，逃避来源地所要求的纳税义务。数字经济的发展带来了税收来源与税收归宿的背离，助长了地方政府进行分割市场、实行地方保护主义的动机，例如，制定地方贸易保护政策、指定市场交易主体、分割市场等措施。这些措施破坏了市场结构的统一，阻碍了全国统一大市场的正常运作。

2.对策与建议

为解决税收管辖权侵蚀问题，必须有效链接税收与税源，通过优化纵向和横向政府间关系，形成统一有效的全国统一大市场发展基础。首先，在纵向政府间关系的治理方面，继续坚持法治化建设，对不同级别政府职能和财政责任进行界定，公正分配财权。适时明确中央与各省级政府、以及省级以下的市县政府在事权和财权的分配，废除阻碍国家统一大市场构建的行为，打击源自地方保护主义以及政府行政力量支持的不公平竞争。

其次，加强产业链上下游企业的分工协作，推动全国统一大市场的建设。实现产业政策与财税政策的合作，加强政府间的横向协作，扩大产业链集群的规模效应。对更为复杂的产业政策，以“头部”企业引领为基础，积极配合各类产业具体形态和产品生产矩阵，构建全产业链畅通的增值税抵扣政策，推动全国统一大市场形成。

《意见》从中央层面明确了进一步严格监管市场不公行为和干预手段的必要性。通过强化反垄断执行力、依法打击不公正的市场竞争行为、消除地方保护主义与区域隔阂、清除阻碍平等市场进入与退出的不当政策及做法、持续排查招标采购活动中违反市场统一性的行为和规定等五大措施，旨在消除影响构建国家统一大市场的各类显性和隐性障碍。

（一）财税领域存在问题

1.财税政策与反垄断法律法规需要更多配合和互动

为了实施新《反垄断法》，国家市场监管总局自2023年4月15日起正式施行《经营者集中审查规定》《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》以及《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》等规定，但监管部门间的合作机制建设却亟待提升。尽管企业逃税与垄断有一定的关联性，但两者之间并非完全等同。针对企业垄断行为如何从财税角度予以规制等问题，似乎没有形成有效的讨论。同时，基于税收法律和规章的执行刚性，在进行反垄断管理的同时，也有必要并行推进财政税收体系的变革。同时，针对网络平台经济中因垄断而产生的怪相，譬如操纵评论和扭曲舆论、恶意评价竞争对手、强迫商户选择(“二选一”)以及价格歧视等，也有必要对开征“数字服务税”等治理方式进行积极讨论。最后，反垄断监管工作的专门机构反垄断局所在的国家市场监管总局与税务部门也需要更多互动和配合。

2.存在地方保护主义和区域壁垒

反垄断法律法规特别明确了防范滥用行政权力排斥和限制市场竞争的必要性。从我国的经济结构和发展特点来看，各种形式的行政垄断行为是造成地域分割与地方保护主义的重要诱因之一。

从财税体制角度看，地方保护主义和区域间市场割裂的局面受到三方面因素的影响:一是属地化管理和事权下移扩大地方政府市场分割的需求。鉴于中央及省级政府职能实体化程度缺乏，对跨区域事权的承担程度趋弱，跨区域事权被分解为属地治理责任，原有的市场整合手段和初衷在一定程度上被割裂。二是纵向转移支付与横向转移支付需要整合发挥。现行的财政转移支付政策未能充分尊重和适应经济发达地区的人口增长趋势，尤其是发达一线城市对人才和资源的虹吸效应，在转移支付上重视户籍人口，而对常住人口未给予足够的重视。由于基础公共服务的转移支付与人口流动趋势之间存在较大脱节，致使发达区域设置了人口流入的门槛，进一步加剧了劳动力市场的僵化和隔阂。同时，用于平衡地区差距的横向转移支付在促进市场一体化方面还需要进一步观察。三是生产性税基的政府间收入分享增强市场分割的动机。1994年分税制改革按税种划分中央与地方收入，但收入分享环节依然采取生产地原则，像增值税在生产环节征收，与最终承担税负的消费端缺乏关联；课征企业所得税的属地原则也会扭曲不同区域和地方招商引资的动机。在竞争政策偏弱、选择性产业政策主导的地方经济发展模式下，地方的收入分享比例持续走高，一定程度上增强地方政府市场分割的动机。

3.政府采购制度与财政支出管理制度的配合

政府采购的制度效率提升需要结合市场竞争规则与财政支出管理，进而提高财政资金使用效率、完善宏观调控激励及促进市场的繁荣。一定程度上，我国政府采购对特定市场经营主体形成的定点采购模式构成了不正当的经济援助，实质上赋予了相应供应单位一种超越市场竞争的“优势”地位，滋生和助长了企业垄断和行业主导地位。这种定向采购的模式常常会激励企业为获得“优势”而形成“采购腐败”等问题。进而，定向采购需要执行更为严格的监督机制，避免特殊供应商为谋取利益而对政府的采购效率和声誉造成负面影响。为完善采购制度，财政部在2020年和2022年两度针对《政府采购法(修订草案意见征询稿)》公开征询意见，至今草案仍在修订中。

（二）整治不正当竞争行为的财税举措

1.加强对垄断企业的税收监管

现行反垄断法律规制体系可能诱使垄断企业利用复杂的财务操作来隐瞒其不正当竞争行为，使得企业的税务信息透明度降低，加剧代理冲突，进而可能对企业价值增长与投资人利益产生负面影响，阻滞企业的长期成长，更会削弱政府的财政收支水平，影响到公共资源的有效分配。因此，提高垄断企业的纳税遵从度，需要同步提高税收监管的智能化、数字化。税务机关可以借助大数据技术手段提升税收监管机能，积极了解网络平台经济的优势，激励垄断企业提高产品和服务的质量和优化内部管理来实现可持续的高质量发展，而不是采取逃避税务征管的策略。这将有助于政府再分配调节职能的发挥，促进社会资源分配的有效、合理。

2.消除地方保护主义和区域壁垒

首先要进一步厘清政府间事权与支出责任的关系。一方面，逐步实现产业政策事权上移，树立决策主体与执行主体一体化。把产业政策事权上交至省级以上政府，可以发挥功能性产业政策的协作需求、规模效益和集聚效应。譬如，针对新质生产力建设、“双碳”等重大战略和新型基础设施建设，可以提供普惠性、结构性税收优惠和多元融资和信贷支持等，降低经营主体研发成本，降低技术创新风险。同时，也可以合理通过事权委托由地方政府提供辅助；另一方面，协调和推进高层级政府部门职能实体化，并发挥高层级政府权限高阶、信息全面等优势，由其直接协调可能出现的区域纠纷、区域间利益割裂等问题。

其次，要发挥区域利益补偿机制和横向财政协调机制的积极作用。一方面，针对各地方政府的“最大公约数”议题，可以打破地方政府间的财政资金配置的壁垒，并通过政策指导和市场机制相配合的方式促成协作。针对不同地区间公共服务的不均衡和激励劳动力正向迁移，亦可以利用财政转移支付促使产业政策的合理布局；另一方面，地方政府税制协调与横向转移支付的互动机制需要更富有成效，尤其是针对经营主体注册地变更和滥用优惠政策的现象，通过统一的税务登记和清缴体系，促进区域间产业政策的协调。

最后，针对建设全国统一大市场，有必要清理和统计现行的各级财税规章制度和优惠政策，进一步加强对财税政策的公平竞争审查。从目前实践来看，各级政府部门在其职权范围内制定的财税政策数量庞大、内容繁杂，缺乏基础理论的指引和专业的竞争分析。因此，需要按照统一的营商环境构建的要求，细化财税政策的竞争评估指标，防止财税政策扭曲和损害市场竞争秩序。

3.规范政府采购程序

《政府采购法》修订草案征求意见稿将“促进全国统一大市场建设”作为立法宗旨和目的之一。《征求意见稿》进一步强调政府采购的宏观功能，强化采购需求和合同统一管理，并且对政府采购货物、服务和工程实行一体化管理，进一步强调采购制度和政策统一，以消除采购市场的隐形壁垒。

（一）产业链和供应链发展的财税制度障碍

建设全国统一大市场，需要对产业链产生良性循环的机制性传导效应。从此维度出发，需要充分激发税收政策的引导和支持功能，推进产业链环节的补充、融合和增强，进一步明确产业链、供应链发展的制度性障碍。现行的财税体系主要有三个方面的限制。

首先，属地管理原则带来的财政激励政策促进了地方政府发展经济的积极性，但生产地管辖原则又造成了区域间税收竞争的现象，全国范围内产业链、供应链布局不合理，进而阻碍区域间发挥各自优势以及产业链、供应链的协同效应，限制了整体竞争力的提升。

其次是税收制度建设也有很大空间。譬如，增值税进项抵扣机制不完善影响了产业间的深入分工和效率提升；多档税率、增值税期末留抵退税、小规模纳税人、简易计税等一系列规定，反映出我国增值税抵扣链条的不完整性，上下游之间生产要素流动受到了极大的限制；企业所得税课征的属地原则加剧了区域间税基的争夺。

最后，对创新投入的税收优惠整体需要加强。我国虽然出台了诸如研发费用加计扣除、高新技术企业延长亏损结转等一系列税收优惠措施，但大部分政策都是从事后的角度对企业进行扶持，而较少考虑在企业创新过程的事前和事中给予优惠，对企业突破产业链、供应链中关键技术的激励仍有欠缺。

（二）助力产业链、供应链现代化水平提升的思路

1.完善对产业链、供应链的税收优惠体系

首先，需要迅速提高对高新技术人才的个人所得税激励力度。科技创新以人为本，目前税收减免政策对于核心技术人才的鼓励力度和优惠政策仍有力度不足、吸引力欠缺的局限。因此，必须确保科技工作者能充分享有创新活动的经济回报。

其次，需要进一步完善对科技型企业的税收激励措施。总体而言，精准有效的税收减免，有助于刺激企业自身的创新动力，增强产业链和供应链的竞争力。同时，各级政府可以建立研发投资风险金制度，采纳结合事前和事后优惠的双重保障策略，平衡研发过程中的投资风险和增强企业创新的主动性。

2.确立各级政府主体税种，改变政府财政激励

政府间的收入分配制度，既受到国家经济发展状况的制约，又影响着经济发展的路径和律动。长远而言，需要进一步厘清和规划各级政府财权、税权和事权，确保各级政府拥有与其支出责任和宏观角色相匹配的“核心税种”。一方面，将税基流动性强、再分配效应强的税种交由中央政府管理，提升中央政府的再分配调节能力，提升产业协同能力，降低地方政府之间的竞争行为。另一方面，合理确定适合地方政府的主体税种，保障地方政府的财政来源，涵养地方政府依托的核心税源，规范政府间争夺税基的动机。

从一般公共预算支出看，我国2023财政年度中央本级支出38219亿元，地方支出236355亿元，地方支出占比远高于中央；而从一般公共预算收入来看，中央收入99566亿元，地方收入117218亿元，二者占比差距并不大。数据反映出中央政府将大量的事权和支出责任交由地方执行，形成越来越大的转移支付规模和不断拉长的共同事权清单。在建设全国统一大市场的过程中，中央政府更应亲自实施一些事权，完善中央政府亲自执行事项和委托事项的架构。

同时，讨论国内统一大市场的建设，需要放眼世界，注重提升国际循环的质量的规模和水平。为应对百年未有之大变局，一方面需要继续扩大商品和生产要素流动型开放，提升对外整合产业链、供应链的能力；另一方面，需要继续扩大制度型开放，更加主动对接高标准国际经贸规则，打造对外开放新高地。进一步统筹发展与安全，建立健全统一大市场风险防控体系。

在建设全国统一大市场这“一盘棋”中，财税体制改革如何“落子”，将影响要素市场化的效果。通过财税体制改革最大化发挥市场要素的潜在价值，推动要素价值的释放，将是未来财税改革工作的关键目标之一。

来源｜《中国发展》2024年第2期

版面编辑｜阎奕舟