潘功胜：积极稳妥推进债券市场对外开放

在中国经济改革开放的进程中，债券市场借鉴国际经验并结合中国实际，坚持市场化的改革方向，取得了较好的发展成绩，债券市场对外开放也积累了一定经验。 在中国深入融入全球化发展的背景下，需要进一步推进债券市场对外开放。党的十八届三中全会明确提出，要推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度。 “十三五”规划明确，有序实现人民币资本项目可兑换，提高债券市场对外开放程度，放宽境内机构境外发行债券，以及境外机构境内发行、投资和交易人民币债券。 为贯彻落实上述战略部署，需要认真总结债券市场对外开放的经验，坚持市场化方向，把握好渐进可控、平衡效率与安全的原则，注重顶层设计与统筹安排，加强宏观审慎管理，继续积极稳妥地推进债券市场对外开放。 基础设施体现优越性和先进性 中国债券市场经历了较为曲折的发展过程。市场发展初期，由于计划经济思维的束缚，债券市场出现过一些问题。随着改革开放的深入推进，市场化的理念日益深入，债券市场发展更加注重吸收国际经验并结合中国国情，遵循市场发展的客观规律，按照市场化的改革方向，面向合格机构投资者，依托场外市场，取得了较好的发展成绩。 目前，我国债券市场已成为世界第三大债券市场，具有多元化的投资者结构，以及国债、政策性金融债、金融债、公司信用类债券等多样性的债券产品，债券市场基础设施也较为完善。同时，债券市场对于支持稳增长调结构、拓宽企业融资渠道、降低融资成本、促进价格发现、提高资源配置效率以及有效传导货币政策发挥了重要作用。 利率市场化、人民币国际化等重大金融改革开放举措也与债券市场发展相互促进。在债券市场改革发展的过程中，中国积极学习借鉴国际先进经验，坚持市场化的改革方向。根据债券市场以机构投资者为主的特征，减少行政管制，强调会计报表的质量、强化信息披露、信用评级等市场化约束机制，探索建立外部增信机制等市场化的风险分担机制，引导市场参与者更多关注发行人的信用风险和中介机构的专业服务。 此外，还借鉴国际债券市场主要依靠行业自律管理的经验，推动成立自律组织，对非金融企业债务融资工具实行成熟债券市场普遍采用的发行注册制，推动市场创新，满足投资人和发行人的多元化投融资需求。 在债券市场基础设施方面，中国也充分借鉴国际经验，并结合本国实际，做出了一些相对超前的制度安排。如，较早实现了债券的无纸化、建立了统一的中央托管体系、实行集中的电子交易及信息报告平台、实行全市场券款对付（DVP）结算、通过央行货币结算、实现交易和结算系统数据的直通式处理等。在这样的制度安排下，管理部门可以实时监测市场状况和逐笔交易情况等。在此次金融危机中，中国债券市场的基础设施体现出一定的优越性和先进性。 2008年国际金融危机后，全球经济治理体系和规则面临重大调整，国际监管标准向一致化、标准化方向发展。顺应这一趋势，中国积极参与全球经济治理体系的改革完善，稳妥推进国际金融监管改革和稳健标准在国内实施，并加强与有关国家和地区的跨境监管合作。 2009年，中国成立了独立的中央对手清算机构，开始为债券等金融产品提供集中清算服务。2014年，以人民币利率互换集中清算业务为起点，确立了场外金融衍生品集中清算的整体框架，随后开始实施部分人民币利率互换产品强制集中清算。中国成为落实G20承诺，在场外金融衍生品集中清算走在前列的国家之一。 近期，中国已成功争取全球中央对手方协会（CCP12）法人实体落户中国，在推动中央对手清算机制方面将发挥更大的作用。 对外开放成效显著 作为金融市场的重要组成部分，债券市场兼有“价格锚”和“蓄水池”作用。推进债券市场对外开放是我国构建市场化、开放型金融市场体系的必然要求。 中国债券市场的对外开放始于2005年。这一年，国际金融公司和亚洲开发银行等国际开发性机构获准在银行间债券市场发行人民币债券，泛亚基金和亚债基金也获准在银行间债券市场开展投资。 2008年国际金融危机爆发后，美元等主要货币大幅波动。为防范汇率风险，国内外企业使用人民币进行跨境贸易结算的需求迅速上升，人民币跨境使用业务逐步发展。 2010年，为满足跨境人民币结算业务快速发展而带来的境外人民币回流投资的需求，人民银行允许三类机构（即境外中央银行或货币当局、人民币清算行、人民币结算境外参加行）投资银行间债券市场。 近年来，随着人民币跨境和国际使用的领域和范围逐步扩大，人民币国际地位显著上升，债券市场对外开放的步伐不断加快。发行方面，国际开发机构、境外非金融企业、金融机构以及外国政府等在银行间债券市场发行人民币债券已均有实践。 截至2016年3月末，各类境外发债主体已累计发行人民币债券185亿元。境内机构赴境外发行债券也进展顺利。投资方面，境外机构投资境内债券市场的主体范围和投资品种不断扩大，管理方式更加市场化。 2015年，央行类境外机构投资银行间债券市场已经完全符合资本项目可兑换的要求。2016年2月，人民银行发布了3号公告，允许境外依法注册成立的各类金融机构及其发行的投资产品，以及养老基金等中长期机构投资者，通过备案的方式投资银行间债券市场，自主决定其投资规模。截至2016年3月末，共有300家境外机构投资银行间债券市场。 积极稳妥推进对外开放 尽管近年来债券市场对外开放取得了积极进展，但与发达市场的开放程度相比还有较大差距。境外发行人在境内市场发行债券还处于试点阶段，境外投资人持有境内债券的余额占比尚不到2%，市场开放的深度依然有限。 当前，中国已经成为世界第二大经济体，经济实力和国际影响力显著提高，人民币已成为第三大贸易融资货币、第五大支付货币，并进入国际货币基金组织特别提款权（SDR）货币篮子，未来将有更多人民币资产配置的需求。 下一阶段，应该按照十八届三中全会和“十三五”规划的有关部署，认真总结债券市场对外开放的经验，坚持市场化改革方向，把握好渐进可控、平衡效率与安全的原则，注重顶层设计与统筹安排，加强宏观审慎管理，继续积极稳妥地推进债券市场对外开放。 第一，坚持市场化改革方向，推动创新，提高境外机构在境内债券市场发行和交易的便利性。 一是在总结现有经验基础上，研究适合境外发行人的信息披露、信用评级等制度，为不同国家和地区的境外机构在境内发行债券提供便利。二是顺应境外投资者的需求，为其投资银行间债券市场提供资金汇兑、风险对冲等方面的便利，实行更加市场友好的管理举措。三是根据境外投资者的交易和结算习惯，探索境内外交易平台、清算结算机构等基础设施合作，研究中国现有的中央托管制度与国际广泛采用的多级托管制度之间的衔接。四是推进自律机制、自律组织、自律规则在对外开放中的运用和完善。 第二，完善制度安排，推动债券市场相关规则与国际接轨。 一是进一步提高债券发行管理的透明度。建立境外机构境内发行人民币债券的制度框架，推动境外机构境内发债走向程序明晰、制度规范。二是结合资本项目可兑换进程，将境内机构赴境外发行人民币债券、美元债券与境外商业贷款等外债管理相结合，统筹纳入全口径外债宏观审慎管理框架。三是为境外机构投资者在境内债券市场投资提供更加丰富的交易工具，推动将中国债券市场纳入国际主要债券指数。四是推动完善会计、审计、税收和募集资金使用管理等各方面的配套政策支持。 第三，健全宏观审慎管理框架，防范跨境资本流动风险。健全针对外债和跨境资本流动的宏观审慎政策框架，提高可兑换条件下的风险管理水平。综合考虑资产负债币种、期限等匹配情况，合理调控外债规模，优化外债结构，做好外债监测，防范外债风险。 研究通过市场化手段抑制短期投机性资本冲击，加强对境外投资者投资行为和跨境资金大额异常流动的日常监测和风险预警，督促参与机构认真履行一线监测和信息报送义务，防范违规交易和异常跨境资本流动风险。 第四，加强金融市场基础设施建设和统筹管理，保障市场安全高效运行和整体稳定。 金融市场基础设施具有系统重要性，是市场安全高效运行的基础和核心。要借鉴国际金融市场基础设施基本原则，消除金融市场基础设施的扭曲和风险。 研究优化对外开放中金融市场基础设施整体布局，做好境内外市场体系和制度的衔接。继续推动人民币跨境支付系统建设，稳妥推进境内外金融基础设施合作，为人民币跨境金融交易提供更好的支撑。推进交易报告库建设，集中汇总债券市场全口径的交易数据，增强市场透明度。建立由中央银行对金融基础设施统筹管理的框架，确保金融市场在不断深化对外开放背景下安全高效运行和整体稳定。 【原文链接】潘功胜：积极稳妥推进债券市场对外开放