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廖岷：对危机后银行业“行为监管”的再认识
时间:2015年11月11日 作者：liaomin
导读：
一、全球金融危机后对行为监管问题的重视现代银行业一个最突出的特点就是其组织架构、产品服务和商业模式的不断创新。效用主义或功利主义理论均反复证明，银行业金融机构通过各种跨业、跨市场的金融活动提升了其资源配置、阅读全文
现代银行业一个最突出的特点就是其组织架构、产品服务和商业模式的不断创新。效用主义或功利主义理论均反复证明，银行业金融机构通过各种跨业、跨市场的金融活动提升了其资源配置、价格发现和风险管理能力，这将有利于提升全社会最终的福利水平和效用水平。同时，随着现代银行业产品和业务的多样化发展，其直接服务的客户对象和服务内容相较传统银行业也发生了很大变化。银行从最原始的存贷款服务到提供更多的所谓“金融解决方案”或“综合化金融服务”，更加贴近金融消费者或企业的融资需求，通过提供更多的选择，体现更多的个性化。而以自由主义理论为基础的金融学派则认为，这种金融创新或金融服务的出现有利于在市场经济中更加尊重个体的自由和权利。正是得益于现代市场经济中两大最主要理论派系共同认可的“增进福利”和“保护自由”的双重优点，现代银行业这种通过创新获得更加多样化的发展遂成为主流，获得了巨大发展。如何在这种金融创新发展中完善金融监管？对于大多数国家和地区银行业监管者而言，放松监管、让市场自我调节和修复，成为了符合最佳做法的选择。这一选择在此次金融危机以前达到了最高峰。美联储前主席格林斯潘(Greenspan，2009)著名的“只有金融风险伤及了太多无辜的旁观者的时候，我们才需要金融监管”的主张因此一度成为了自由主义的圭臬，而美国金融业占其GDP比重在2006年达到了20.9%的历史高位，更成为这一论调的最好注脚。放松金融监管下，金融深化的边界与内涵不断扩大，以复杂的结构化产品和信用违约掉期产品的迅猛发展为标志，成为危机前全球金融市场的主流。
然而，在始于2007年美国次贷危机的全球金融和经济海啸中，金融业的这种发展模式给我们带来的却是灾难性的后果。面对金融危机，在系统性风险的影响下，金融过度创新所带来的“增进福利”和“保护自由”的双重优点似乎也不复存在。全球至今挥之不去的经济危机使得许多国家的整体效用和福利水平出现大幅降低，甚至步入严重的经济衰退。大型银行业金融机构“太大不能倒”的道德风险更像是对普通纳税人的绑架或勒索，而这些国家或地区及其广大家庭资产负债表的缩水更使得之前个体金融财富的增长和经济自由的增加付之东流。
全球金融经济面临的百年不遇困境使得强化对金融业的监管成为了此场危机中各国最迅速达成的共识之一。对于各国银行业监管者而言，如何通过强化审慎监管，帮助银行业免受系统性风险的冲击，继续为社会整体效用的提升发挥应有作用，成为了问题的一个方面。该问题的解决主要依靠的是银行业审慎监管的完善，比如通过丰富监管手段、扩大监管的覆盖面以及对大型银行实施更为严格的资本监管等，提升系统性风险预警和防范能力来加以解决，这基本上还是属于审慎监管的范畴。但问题的另一个方面，则是在商业银行不断提升金融服务多样化水平的同时，如何体现金融监管对于金融消费者的保护，使所谓个体的权利与自由真正得到应有的尊重和维护。这一在危机反思中谈得比较多的问题，则属于对银行业金融机构的行为监管范畴。
危机前，大家普遍认为，商业银行主要接受审慎监管，对投资银行则施与行为监管。危机后，越来越多的共识是，由于商业银行的经营销售行为更加贴近客户，产品涉及群体的差异也变得更加多样化，因此，需要强化对商业银行的行为监管；而由于投资银行普遍具有更高的杠杆率（负债率），从事更多风险资产业务和影子银行业务，因此，投资银行也应该接受专门的审慎监管要求。过去，商业银行的监管者比较关注一定时期内的单体机构的稳健运行，而在应对系统性风险、公平对待金融消费者以及建立良好的金融伦理和文化等方面则少有建树。因此，我们需要在行为监管方面进行新探索，找到更为有效的监管理念和方法，强化相关监管标准或要求的约束力，推动银行业金融机构产生更强的内生动力。同时，我们需要真正弥补监管者重银行体系稳定，轻金融消费者保护，而银行业金融机构重利润，轻公平公正对待金融消费者的两大缺陷。笔者认为，强化行为监管至少具有三个方面的作用，即改善金融消费者保护，防范系统性风险，以及培育金融机构公平公正对待客户的金融伦理和文化。本文旨在对这些问题进行初步探索。
行为监管概念最早于20世纪70年代早期提出。当时，美国国家保险协会（NAIC）在其发布的市场行为检查手册第一版中正式提到了“市场行为监管”（market conduct regulation）概念。然而，由于自由主义理念在当时的金融理论界占据主流地位，这一提法并未引起更多关注。英国经济学家泰勒（Taylor，1995）提出的“双峰”理论（twin peaks）认为，监管应着重于两大目标：确保系统稳定（指审慎监管）和保障消费者权益（指行为监管）。根据该理论，审慎监管对有可能危害金融安全的金融机构进行监管和处罚，行为监管则着眼于保护购买或投资金融产品的消费者。与审慎监管关注金融机构的安全和健康发展不同，行为监管的任务是保持市场的公正和透明，监督金融机构对待金融消费者的行为，维持金融消费者信心。在全球过去几十年的监管实践对这一理论的具体运用中，商业银行的监管主要还是偏向审慎监管，而行为监管则主要为证券业监管机构所采用。这主要与传统的商业银行和证券公司的功能定位和产品服务特点有直接关系。然而，行为监管概念似旧还新，今非昔比。随着金融监管理论的深化和监管实践的发展，特别是面对此次金融危机中金融机构在产品销售过程中给广大民众造成的伤害，如何强化行为监管，尤其是强化以保障金融消费者为核心要义的行为监管，成为全球银行业监管当局反思的重要内容。国际组织、部分国家和地区迅速推动和实施了一系列重要改革举措，引起广泛关注。例如，金融稳定理事会和经合组织正在共同推动确立的全球性金融消费者保护机制；2011年10月，G20财长和央行行长会议通过的“二十国集团金融消费者保护高层原则”，都成为了实施行为监管的重要指导性文件。2011年2月，英国发布了金融改革白皮书，决定成立专门负责包括银行业金融机构在内的所有金融机构行为监管的金融行为监管局（FCA），并于2011年7月明确该局行为监管主要依靠预防性早期介入和跨机构专项检查，这是全球首例将行为监管职责明确赋予专门机构的尝试。美国也决定设立独立的消费者金融保护局（CFPA），将原先由不同监管机构共同承担的消费者保护职责加以归并，统一执行保护金融消费者权益的职责，强化行为监管。香港金管局则在2011年4月做了部门重组和职能调整，新设银行操守部，增强行为监管力量，强化理财业务监管，重点要求不同风险程度的业务，实行销售场所隔离、人员隔离以及全流程监控，对个体金融服务客户区分投资者和消费者。这次金融危机中，日本在金融消费者保护方面做得比较好。其重要经验就是近10年来持续强化行为监管的规制建设，并对违规违法行为加大惩罚力度。新加坡2009年4月公布《公平交易指引》，强调公平对待客户的理念和产品销售的适合性。这与新加坡一贯重视银行公平公正对待客户的文化建设一脉相承。所有这些国际经验和实践都充分表明，强化行为监管已是大势所趋。
行为监管作为较为新颖的概念，并无专门文献做出明确定义。危机之后的行为监管，主要还是相对于审慎监管这个范畴而提出的。从各个国家或地区的实践来看，区别于审慎监管对机构稳健运营和金融体系稳定的关注，行为监管则更多从维护整个金融市场竞争秩序、公平对待金融消费者等角度去开展，强调从金融消费者角度考量问题，强调信息披露的质量。这是行为监管的第一大目标。
由于行为监管多采用主动的、介入式（proactive and intrusive）的监管方法，因而可以帮助我们甄别银行产品服务和商业模式的变化对金融体系而言是否有严重的系统性风险。其次，因为银行业金融机构的产品、服务或商业模式的创新都具有很强的可复制性，这就意味着其中的问题往往具有群体效应，带有较大的系统性意义。基于这两个因素，行为监管的实施能帮助我们预判银行商业模式或销售行为中潜伏的系统性风险或影响。这是行为监管的第二大目标。
应通过强化行为监管，使银行业金融机构能真正认识到，对金融消费者不公平或不公正是一些过度创新的结构化衍生产品本身所固有的属性，比如，结构化衍生产品的契约在金融机构和消费者之间无论通过怎样的信息披露，都不可能消除两者之间的不公平或不公正，这种契约的执行从起点开始就无法同等维护双方的权益。这种属性的缺陷，仅仅通过提高信息披露不可能彻底解决，还要依赖机构树立理性且具有良知的金融经营理念，培育尊重和公正平等对待金融消费者的金融伦理和文化。银行不但要成为赚钱的银行，更要成为受人欢迎和尊重的银行。这是行为监管的第三大目标。
综上所述，保护金融消费者、防范系统性风险以及培育公平公正对待客户的金融伦理和文化，构成了行为监管的三大政策目标。
行为监管在强化金融消费者保护方面，必须要认识到目前银行业监管之中存在的三个不对等问题。这有利于从监管角度将金融消费者保护上升到更高政策目标层面，有利于借助监管者的公共资源有效帮助金融消费者，同时对银行业金融机构的行为进行必要规范。（一）审慎监管理念与手段在对待银行业金融机构和金融消费者上不对等
银行业审慎监管机构一般有两大目标，一是确保银行体系稳健运行，二是保护广大金融消费者和存款人利益。然而，在监管实践中，要同时实现这两个目标是有难度的，特别是有时这两个目标还可能相互矛盾或冲突。比如，在存贷利差大小的问题上，利差越大，可能越有利于维护一国银行体系的整体稳定，但却有可能伤及存款人的利益；又比如在具体金融纠纷问题上，银行“卖者有责”和客户“买者自负”的认定上也是一对矛盾。监管者在审慎监管中，强调的是银行业金融机构的单体或系统性风险防范，审慎监管指标体系和监管评级标准也更加侧重于金融机构在稳健经营和风险防范方面的能力。也就是说，银行体系的稳定是更为直接的目标，而金融消费者利益的保护则成为了间接目标，是通过实现银行体系的稳定来实现的。这一逻辑导致监管者在实践中将重心和资源更多地偏向第一目标，而消费者和存款人利益的保护就成为了一种演绎的间接目标，由金融机构传导至金融消费者。由此，这个目标被更多地留给所谓的市场纪律。在处理金融消费者投诉时，监管者主要看金融机构在产品设计、销售等方面是否严格按照程序进行，是否完成了尽职调查，是否做到了信息的充分披露等。一旦机构达到这些要求，监管者一般难有动力去检查在“形式合规”的背后，是否做到了“实质合规”。显然，这就使得在监管者层面，金融消费者可能未得到与机构对等的保护与关注。
（二）银行业金融机构与金融消费者在金融信息上的不对等
金融消费者保护问题的本源可以认为是由于金融业的特殊性而带来的市场信息不对称所造成的。传统的西方经济学理论认为，在充分竞争环境下，理性的金融消费者依靠充足的信息，能有效决定购买金融产品或接受金融服务。然而，著名的“无知的幕布”概念告诉我们，一份合同要对双方完全公平，必须是签订合同的双方在商讨合同条款的整个过程中，不知道自己是甲方还是乙方。显然，这种无知幕布的概念只能存在于理论之中。现实中所有合同或契约的条款，对于甲乙双方而言都难以做到完全的公平或对等，只能是一种妥协的结果。具体到金融产品的合同，银行业金融机构作为信息的提供者显然比金融消费者具有先天的信息优势，再加之金融市场及金融工具的专业性、复杂性和高风险性，金融消费者的专业知识、风险判断和定价能力无疑更处劣势。两个效果的叠加导致更为严重的信息不对称。
强调信息披露或提高透明度，不但没有有效解决金融行业的信息不对称问题，反而在某种程度上产生了“信息过多”带来的新的信息不对称。根据美国证监会统计，其公开文件数据库Edgar每年都要编录金融机构和其他上市公司披露给投资者的报告。这些报告冗长、空洞、缺乏系统性，也没有任何精辟的见解，但数量却达到惊人的1500万页。如此海量的消息，对于金融消费者而言，是一种新的信息不对称问题，对其最有价值的信息反而掩盖在这种海量信息里。又如当前一些金融消费者在购买银行理财产品时，签署的文件有时多达数十份。大量专业深奥的术语，结构复杂的合同语言，隐晦难懂的假设条件，使得普通消费者很难在短时间内完全理解其意思。因此，金融消费者在购买金融产品和接受金融服务时，其判断的主要根据往往是销售人员的介绍或宣传，契约的起草与解释完全归属于银行一方。其中的信息不对称以及利益冲突显而易见。
（三）银行业金融机构与金融消费者在风险收益上的不对等
在各种复杂的金融产品或服务交易中，金融机构实际上控制了整个过程，尤其是理财资金的投资与运用，完全由金融机构加以运作。因此，金融机构与金融消费者在控制风险的能力和获得收益的机会方面也存在不对等，金融消费者的权益能否得到保证，完全依赖于金融机构能否有效履行受托责任（fiduciary duty）、看管责任（duty of care）和代理责任（principal and agency）。而此次金融危机恰恰证明，金融机构在这个过程中与金融消费者存在严重的利益冲突。这完全印证了美国经济学家米尔顿•弗里德曼（Milton Friedman，1980）关于制度经济学的一句名言，一个行业，如果是“花别人的钱，办自己的事”，这个行业就是“只讲效果，不讲节约”。这个“效果”更多的是金融行业自己的收益大小。因此，我们有理由认为，随着金融创新的发展，这种风险和收益的不对等依然会继续存在。
在此次金融危机中，该问题在更深层次和更广范围里得到了充分证明。无论是MBS、CDO或是CDS，危机以前各大金融机构都靠这些复杂产品赚得盆满钵盈。而很多人也相信，这些产品既有利于金融消费者更有效地控制和管理风险，也有利于更多地满足个性化的需求。然而，我们看到的结果却是，这种利润是建立在巨大的潜在系统性风险之上的。一旦系统性风险爆发，对集体福利的整体损害会远远大于个体自由选择所带来的收益。对于这些金融机构遭受的损失，我们可以认为是对其失败的惩罚，对于直接参与交易的客户，我们也可以认为是其不审慎投机的代价，但对于更广泛的完全没有参与这些交易的普通民众而言，这种伤害只能被认为是无辜和不公正的。
以美国为例，危机使得普通家庭财富日益缩水。美联储2011年12月8日公布的报告显示，2011年三季度美国家庭资产净额（指住房、支票账户以及投资减去住房抵押贷款和信用卡等债务后的余额）为57.4万亿美元，比2007年危机爆发前的峰值66万亿美元下降13%。全美住宅建筑商协会（NAHB）公布的住房市场指数在2011年虽然达到了18个月来的最高值20点，但仍较其历史峰值跌去近3/4。因此，从这个意义上而言，风险与收益的不对等还存在于金融体系的系统性影响之中，这更需要我们通过行为监管或其它方式前瞻地予以解决。
综上所述，我们清楚地看到，“三个不对等”问题的解决并非易事。笔者认为，行为监管日益得到重视的最为重要的意义在于，金融消费者保护的层级得到了切实的提升。首先，行为监管以保护金融消费者为直接目标，与审慎监管相结合，使得监管者在监管层级上将金融消费者的保护与维护银行业金融机构的稳健运营放在同一地位。这有利于消除第一个“不对等”。其次，通过主动、介入式的行为监管方式，剖析商业银行各类金融产品、服务和商业模式，加深对这些领域的了解，有助于帮助广大金融消费者消除第二个“不对等”。再次，行为监管通过分析和研究金融机构服务金融消费者的各种经营活动，可以事前从诚实履行受托责任（fiduciary duty）、看管责任（duty of care）和代理责任（principal and agency）的角度予以监督和检查，从而将这些责任的落实与银行业金融机构自身的伦理和文化建设相结合，引导银行做一个社会的“良好公民”，力争消除第三个“不对等”。
四、系统性风险防范的重要手段：主动介入式的行为监管危机后的加强系统性风险的防范，更多地将焦点放在了资本、流动性和风险拨备充足以及对系统性重要机构更为严格的审慎监管要求等方面，而这些都是对审慎监管的完善。然而，监管者通过审慎监管获得的信息总是落后于机构和市场的快速发展，这些措施仍然无法在事前有效防范那些存在于银行业金融机构各种产品、服务及商业模式中的一些潜在系统性隐患。就像医生诊断病情，看到有恶性病变时为时已晚。但如果医生能够事前从人体健康的角度，对病人群体中某些日常共同的不良生活习惯给予更多及时的提示，那就可能避免更大人群的同类病变。因此，实施有效的早期干预对于稳定金融体系、防范系统性风险非常必要。这需要监管者从行为监管入手，采取更主动的、介入式的深度监管，将监管重心前移，有效发现机构运行中潜在的系统性、全局性风险前兆，并在其初期的萌芽状态加以解决。金融危机的事实证明，完全依赖机构去确定自身的发展战略和商业模式有其难以避免的系统性风险控制方面的缺陷。这种缺陷，又因为金融经营活动的高负债率和高的负外部性而无法完全由机构去事后承担全部的损失或责任。（一）行为监管重在分析产品、业务和商业模式的系统性影响
一是通过对银行产品、业务活动以及商业模式深度剖析，从系统层面把握风险变化。比如，2010年银监会对于超短期银行理财产品的介入式监管直至叫停，以及对于银行理财产品的现金池管理模式的介入监管和风险预警，都是因为我们看到了其更为严重的系统性影响。我们既要看懂、看透单个银行的商业模式、产品和业务的内在风险，更要注重分析银行特定商业模式与产品对行业乃至整个经济体可能带来的系统性影响。这是实施行为监管的第一步，也是宏观审慎监管要求与微观层面的日常监管实践的重要结合。当然，这相应也对监管者自身业务素质提出了很高的要求。对多数银行监管当局而言，这也是难以在短期内做到的。但笔者认为，监管者必须加快这种能力的培养，否则，我们难以有效前瞻性地避免相关系统性风险的孕育和发生。
二是通过干预性的提前介入，做到从源头“管住”风险。从事前“看懂”银行到事后“管住”风险，需要监管者在监管理念、技术和手段上与时俱进。由于机构天生追求自身短期利益最大化，商业模式或产品业务的系统性影响不属于机构关注的范围，但理应成为监管者早期介入干预和监管的重要内容之一。在具体实践中，通过对银行在产品设计、新业务推出阶段和同质同类经营行为中进行必要的横向分析(horizontal review)、监管关注和提前干预，监管者能比较有效地促使机构产生逆周期的内生动力。
（二）行为监管的方式也应注重合理边界问题
实施深度介入式监管必须把握一个合理边界。银行有其发展战略、商业模式以及适合自身发展的一整套风险偏好。监管当局要对此进行恰当的评价，需要加强和银行，特别是与银行董事会和高级管理层的沟通，既不能“越俎代庖”，也要“有所作为”。需要强调的一点是，早期干预并不代表由监管者去完全代替银行业机构进行业务操作和风险判断，而是表明监管者已经对于系统性影响有了充分的认识，并做好随时进行干预的准备。
五、实施行为监管的内生动力：公平公正对待客户的金融伦理和文化无论是审慎监管还是行为监管，都是监管者对金融机构提出监管要求，是一种外生约束。然而要真正做好消费者保护，还需要银行的内生动力，需要银行业金融机构强化自身金融伦理和金融文化培育。当前，在我国银行业金融机构股份制改造完成以后，需要真正在员工、特别是基层员工中建立一种爱岗敬业的职业操守氛围、一种文化归属感和认同感，进而从内生动力方面形成善待金融消费者、公平公正对待金融消费者的金融道德伦理和企业文化。这也是行为监管的目标之一。然而，从现实情况看，银行业金融机构各级从业人员在严格的短期激励约束机制下，经营目标短期化、唯利润化现象严重，而公平公正对待金融消费者方面尚无明确的行为规范和要求。因此在实际操作中，就会出现许多似是而非和模糊不清的领域，导致机构普遍存在为了实现经营业绩而忽视公平公正对待客户的现象。例如当前一些银行在使用资金池管理客户的理财资金时，诸如自有资金与理财资金混用、特殊客户不受封闭期约束、理财超额收益随意计入银行中间业务收入或银行自我投资收入等一系列严重问题多有存在。银行业金融机构的这些做法，既不合规，也未能遵守“受人之托、代人理财”的理财信条，是有违公平和公正的。我们需要认真地思考，如何在存在利益冲突的情况下，确保基本的职业道德伦理底线不被轻易地突破。也就是说，如何能够让机构真正敬畏公平公正的底线。
（一）强化伦理道德培育，实现金融与社会的共生
金融危机后，强化金融道德伦理建设成为了全球性共识，解决金融当中道德伦理以及人文精神的缺失问题，已经成为金融长期可持续发展，实现与社会其他方面共生的根本问题。温家宝总理提到“有效应对这场危机，还必须高度重视道德的作用”。《世界是平的》一书作者托马斯•弗里德曼（Thomas L. Friedman，2008）在《国际先驱论坛报》上撰文指出“我们需要的不光是金融救援，我们还需要道德救援。我们需要重新建立市场、道德与管理之间的核心平衡”。可见，银行业金融机构需要通过各种措施，强化自身金融伦理建设，重拾公众对金融业的信心。
一是金融机构要充分认识到，所谓社会福利或效能的最大化，不仅包括股东利益，更需要关注包括债仅人、管理层、雇员，特别是广大金融消费者在内的利益相关者的各种利益和诉求；不仅包括可以货币化的收入，还应包括金融消费者应有的尊严和尊重，应得到的高质量金融服务，以及他们对于机构的更高层次的满意和认可；不仅包括机构自身的经营所得，还包括作为社会组成部分的社会责任等。
二是构建“共生”伦理价值体系。已故日本佳能公司总裁贺来隆三郎(Ryuzaburo Kaku)从自身文化传统出发，对《考科斯圆桌企业原则》提出的“共生”定义给出了阐述，即“共生”是为所有人共同的善而一起生活工作。在今天金融业遇到巨大声誉风险的时候，更应该将“共生”作为金融机构构建金融伦理的重要内容之一。
三是把诚实履行受托责任、看管责任和代理责任与机构道德伦理与文化的建设真正结合起来，使得金融机构能最忠实地履行这几个根本责任。金融是基于信用的商业模式，这些责任的持续落实，是金融安身立命，生存发展的根本所在。
（二）建立公平公正对待金融消费者道德底线，重拾公众信心
对于金融机构而言，防范各类风险，有底线的要求。同样，在机构的道德伦理问题上，也应该把善待金融消费者和公平公正对待金融消费者作为道德伦理问题的底线。对这两个底线不能偏废。银行业监管者在实施行为监管的过程中，也有必要更多地关注后一个底线，督促机构更好地守住这个底线。
一是金融机构要建立有关“公平公正对待客户”的评价标准体系。在设计、审批和推销产品时，除了计算产品的风险、收益和盈利模式以外，也应该尝试从善待客户和公平公正对待客户的角度建立另外一套评估标准。比如，产品的设计结构，对于购买的客户而言，是否公平公正？产品的销售过程，除“简洁、充分、有效、可读”的风险信息披露，如何建立与客户充分沟通和互动的平台和环节，保证客户感受到公平与公正？机构应将“公平公正对待客户”的金融伦理和文化建设体现在银行所提供的每一种金融服务和产品中。也只有进行这样的尝试和不断努力，才能从根本上守住应有的道德底线。
二是银行董事会和高管层要树立理性和审慎的道德伦理观。要真正发挥公司治理的作用，不仅需要通过规范董事会及高管层职责、加强企业风险管理与内控、构建合理的薪酬管理体系及建立透明的公司治理结构与信息披露制度来提升公司治理的作用，更需要高管和董事们真正以理性和审慎的态度来研究如何构建相应的机制，确保公平公正对待客户的观念能够作为董事会衡量金融机构经营业绩和服务水平的重要标准。
三是在内部倡导一种“诚实销售”的文化。要让银行的销售人员不单做到“了解产品”、“了解风险定价”、“了解风险变化”、“了解客户需要”，更要诚实客观地判断客户的风险承受能力。而要做到这一点，无疑需要银行有良好的金融伦理和文化氛围，要有明确的底线要求，做到高管人员与一线员工共担压力，各层次的绩效考核实事求是，个人的职业生涯与银行发展相契合。
四是实现实质而非形式的公平公正对待金融消费者的进步。当前我国银行业金融机构金融服务水平较几年前已有长足进步，表现在服务品种、效率、环境和态度等多个方面。然而，我们更应该注重实质性的公平公正，即金融消费者自由选择的权利是否真正得到了尊重？选择产品和服务的过程是否完全自愿？购买的产品是否真正符合其投资或理财需要？交易中如果发生投诉或纠纷，其处置过程能否做到双方平等而充分的互动？简言之，所谓公平公正，更是一种过程的公平公正，这应该是银行业金融机构追求的目标。试想一下，如果当一家银行能够自觉主动地不因为一位70岁的老太太因为“相信银行”而签署了承诺协议，就将一份仅适合于17岁年轻人的理财产品卖给她（尽管这一销售行为在形式上可能完全合规），那么，这就意味着这家银行已具有了基本的理性与人文精神。如此，这家银行就在实质性公平公正对待金融消费者的金融伦理问题上迈出了坚实一步。
至此，本文对行为监管关注的三大“政策目标”做了初步探讨。当前，国际上对于行为监管的讨论更多是从金融消费者保护的角度进行的。然而，本文认为，防范系统性风险以及培育公平公正对待客户的金融伦理和文化这两大目标在当前情况下可能更为重要，其实施也更有难度。防范系统性风险要求监管当局具有前瞻、介入式的监管分析能力，而之恰恰是当前全球监管当局在能力建设上的薄弱环节。而就建立公平公正对待客户的金融伦理和文化目标而言，由于金融机构与消费者的强弱地位短期内难以改变，因此，要使银行业金融机构守住公平公正对待消费者这条底线，是对其理性和审慎的道德伦理的一种严峻考验。这既需要从董事会、高管层到全体人员形成共同的价值理念和道德标准，也需要监管者的引导和推动。
当前，中国银行业在切实服务实体经济方面尚有欠缺，在不能完全满足广大客户多层次、多样化需求的同时，还存在着诸如服务质量不高、客户感受较差等诸多方面的问题，从这一点来说，讨论和探索行为监管就更契合实际，彰显其特殊意义。这一工作的完成，需要依靠监管者和银行业金融机构的共同努力。
