王兆星：资本监管制度变革

资本监管制度变革是本轮国际金融监管改革的核心内容。与上世纪30年代进行全面的金融管制不同，本轮国际金融监管改革并没有简单地叫停高风险业务，进而产生长期的金融抑制，而是通过一套全新的标准、制度更为准确地识别风险、度量风险，并更有针对性地通过资本要求抵补风险。尽管这种理念不断遭受非议，认为这种事后的约束远不如直接的事前干预有效。但拉长历史的视角，我们会发现，在金融机构进行某项金融业务前由监管者判断行与不行，短期的确立竿见影，但长期却会产生更大的道德风险。监管者的尺度过松，自由裁量权过大，会产生巨大的寻租空间；尺度过严，规则缺乏弹性则造成严重的金融抑制，降低金融活力和服务实体经济的能力。因此，将资本监管制度作为本轮国际金融监管改革的重点是恰当的，这是与市场约束机制更为相容的一种监管方式，强化资本监管的同时也在强化市场约束。 资本监管制度改革的另一个重点是提高资本标准要求，促进金融稳定。新的资本制度大幅提高了资本的质量与水平要求，大大增强了单体金融机构吸收损失、抵御风险和自我恢复的能力，同时也提升了整个金融体系的抗冲击能力。此外，新的资本制度还从宏观审慎视角增加了系统重要性资本附加和逆周期资本附加要求，防范系统性风险。抵御单体金融机构风险和系统性金融风险是资本监管制度改革的两个轮子，把握这两点有助于我们更为全面地理解资本制度的各项改革内容。 与时俱进的资本监管制度 资本监管制度早在危机之前就已经存在了，但资本制度没能有效阻止危机的发生，甚至有人认为资本制度本身就是造成危机的原因之一。但为什么本轮金融监管改革仍然将加强和改善资本监管作为改革的重点甚至核心领域呢？只有从资本监管制度的历史沿革和本次改革的重点内容入手，才能系统地解答这一疑问。 资本监管制度的历史可以追溯到上世纪80年代，1988年巴塞尔委员会公布了第一版资本协议，即巴Ⅰ。这是一个比较粗糙的协议，只是简单地提出了全球统一的最低资本充足水平要达到8%，最低核心资本水平要达到4%。计算资本充足率的方法也非常简单，给定了各类资产的信用风险权重，拿到金融机构的资产负债表就大体可以计算出该机构的资本充足率。在当时的历史条件下，巴Ⅰ还是比较好地适应了国际金融市场的需要，初步建立了资本监管制度，并提供了一个相对公平的国际竞争环境。但巴Ⅰ仍然存在着比较明显的缺陷，突出表现在：一是对风险的衡量使用的是较为僵化的权重法，虽然简单明了，但对风险的计量不够科学、精确，资本要求对风险变化不够敏感，也不利于激励银行改善风险管理；二是风险覆盖范围过于狭小，只包括信用风险。进入90年代后，金融创新大量涌现，市场交易日益频繁，巴塞尔委员会通过颁布巴1.5将资本监管范围扩展到市场风险，但对于其他风险，如操作风险、声誉风险、流动性风险等仍没有资本要求。 2004年颁布了第二版巴塞尔资本协议，即巴Ⅱ，这是一次质的飞跃。巴Ⅱ确立了资本监管的基本框架，建立了资本监管的三大支柱：第一支柱——最低资本要求，提出对信用风险、市场风险和操作风险三大风险的资本要求。第二支柱——监督检查，引入资本充足率评估程序，要求银行自查并经监管当局确认所持有的资本是否覆盖了包括三大风险在内的全部风险，一方面赋予了监管当局实施资本监管的责任、权力与工具，另一方面使资本监管覆盖范围扩展至三大风险以外的其他风险。第三支柱——市场纪律，明确信息披露要求，发挥市场约束的作用。同时，巴Ⅱ允许使用内部模型计量风险，提高了资本对风险的敏感程度，鼓励商业银行改进风险管理技术，提高风险管理水平。 但是，巴Ⅱ没能阻止金融危机的爆发。虽然就资本监管制度的历史沿革而言，它是一次飞跃，但就现实的需要而言，巴Ⅱ没有达到预期的目的。其原因有二：一是制度缺陷；一是执行缺陷。在制度层面的缺陷有五点：第一，巴Ⅱ认可的资本吸收损失能力不足，在危机来临时，原来认为具有一定资本属性的资本工具，如次级债、高级资本债券等等几乎没有吸收损失的能力，超出股权资本以外的损失几乎全部由政府和纳税人承担了。第二，巴Ⅱ过于复杂，特别是内部评级法，造成商业银行计量的资本充足率的可比性被削弱，信息透明度有所降低，进而影响市场信心。第三，巴Ⅱ，特别是内部评级法，对风险的计量方法具有一定的顺周期性，在某种程度上加剧了经济波动幅度。第四，巴Ⅱ对于系统性风险关注不够，没能解决较为严重的“大而不倒”问题。第五，巴Ⅱ对某些领域的潜在风险存在低估倾向，特别是复杂的证券化、表外金融工具等领域。在执行层面，巴Ⅱ的执行很不理想，直到今天，一些主要国家，如美国仍未实施巴Ⅱ。即便实施了的国家，在标准的一致性上也存在着诸多问题。这两方面的缺陷都成为巴Ⅲ的改革重点。 在反思和总结2008年发生的国际金融危机教训的基础上，巴塞尔银行监管委员会制定了第三版资本协议，即巴Ⅲ，对巴Ⅱ存在的缺陷进行了更为全面的修订。第一，巴Ⅲ更加强调资本吸收损失的能力，大幅提高了对高质量的核心一级资本的最低要求，强调资本无论在持续经营阶段还是在破产清算阶段，都需要具备足够的损失吸收能力。第二，提高了资本充足率水平，要求银行在达到最低的核心一级资本4.5%水平的基础上，还要进一步分别满足2.5%的储备资本和0～2.5%的逆周期资本要求，进一步提高商业银行应对冲击的能力，缓解资本监管的顺周期性。第三，引入了杠杆率监管要求，用简单的表内外资产加总之和替代风险加权资产来衡量资本的充足程度，防范风险加权资产计算过程中的模型风险。由于杠杆率计算没有人为判断的参数，也就在一定程度上规避了经济繁荣与衰退对预期的影响，具有一定的逆周期调节作用。第四，构建了宏观审慎监管框架，防范系统性风险，加强对系统重要性机构的监管，防范“大而不倒”带来的道德风险。 更为重要的是，巴Ⅲ充分吸取了巴Ⅱ在执行层面的教训，从公布伊始，就高度重视执行问题。金融稳定理事会成立了专门的标准执行委员会，监督包括巴Ⅲ在内的国际标准的执行情况。巴塞尔委员会将巴Ⅲ的执行列为未来几年的首要任务，分三个层次评估各国的执行情况。第一层次的评估是有没有执行，即各国有无发布巴Ⅱ和巴Ⅲ的相关规则文件；第二层次的评估是规则一致性评估，即评估各国发布的规则与巴Ⅱ和巴Ⅲ的一致性程度；第三层次是执行一致性评估，即评估各国金融机构执行巴Ⅱ和巴Ⅲ的一致性程度，将重点关注资本充足率的分母——风险加权资产的计算方法是否一致，这将有助于提升数据的可比性，增强透明度和市场信心。巴塞尔委员会每季度对所有成员国进行一次第一层次的评估，当前的工作重点是第二层次的评估，已经完成了对美国（征求意见稿）、欧盟（征求意见稿）、日本和新加坡的评估，目前正在对我国和瑞士进行评估，今年下半年将对加拿大、澳大利亚和巴西进行评估。由于美国和欧盟尚未发布正式规则，巴塞尔还将在这两大经济体正式发布后再次进行评估。评估的结果将提交G20首脑峰会，并向全世界公布。 新的资本制度带来的影响 首先，新的资本制度的实施对西方发达国家形成去杠杆化冲击，带来较大的资本补充压力。根据巴塞尔委员会的定量测算，实施巴Ⅲ后，全球100家国际活跃银行的核心一级资本充足率平均下降2.4个百分点，总资本充足率平均下降4.5个百分点，在不考虑过渡期的情况下存在6288亿欧元的资本缺口，其中核心一级资本缺口2082亿欧元。这些缺口主要集中在西方发达国家，美国、英国、德国、西班牙、日本和法国的资本缺口合计超过全球缺口数量的80%。正因为如此，巴塞尔委员会设定了长达6年的实施过渡期，希望在增强市场长期信心的同时减少对市场的短期冲击。从长期来看，新资本制度还将显著影响金融机构的经营行为，复杂衍生产品和证券化的资本要求大幅提高，危机前发达国家金融机构的自我循环、自我创新的金融活动将受到抑制，金融市场的复杂程度将逐步下降，市场透明度得以改善。 其次，新资本办法对包括我国在内的新兴市场国家短期冲击不大，但长期影响意义深远。短期冲击不大的主要原因是我们没有西方发达国家那些复杂的资本工具和衍生金融产品，在新资本制度中，前者大部分不能再作为合格的资本，后者的风险权重被大幅提高，因此，用新办法计算的资本充足率水平下降幅度很小。以我国为例，新办法与老办法相比，无论是核心一级资本充足率还是总资本充足率下降幅度均不到1个百分点，而且主要是由于新增了操作风险资本要求造成的。如果剔除这一因素，新办法与老办法计算的资本充足率将基本持平。今年一季度末，在不考虑过渡期的情况下，我国银行业的核心一级资本缺口仅有33亿元，对市场的冲击微乎其微。但是，长期来看我国仍存在较大的资本补充压力，主要原因有二：一是信贷规模增长刚性，产生新的资本补充压力；二是缺乏优先股等其他一级资本工具和二级资本工具。这种压力需要通过转变银行发展模式和完善金融市场进行缓解，而不应将其全部归因于新资本办法的实施。 虽然短期冲击不大，但新资本制度对发展中国家的长期影响却是非常巨大而深远的。第一，新资本制度将进一步强化发展中国家的资本约束机制，这一点对于包括我国在内的转轨国家更为关键，是构建和完善市场机制重要的组成部分。第二，新资本制度将强化全面风险管理理念，督促金融机构不断提高风险管理水平。新资本制度要求金融机构不仅要关注传统的信用风险，还要关注市场风险、操作风险、流动性风险、国别风险、声誉风险等等，并动态确认所拥有的资本是否足以抵补各类风险。新资本制度还为金融机构提高和改进风险管理能力提供了激励机制，允许具备一定风险管理水平和风险识别能力的银行使用内部模型计量资本要求，在准确度量风险的基础上节约资本。第三，新资本办法将成为金融机构发展转型的重要动力，随着资本约束机制有效性不断提高，高资本消耗的传统信贷增长模式越来越难以持续，需要通过不断的金融创新实现在不削弱支持实体经济能力的基础上向资本节约型发展模式的转型。第四，新资本制度还将成为新兴市场国家丰富金融产品、完善金融市场体系的突破口。新兴市场国家普遍缺乏兼具股权和债权特征的符合巴Ⅲ要求的资本工具，新资本制度的实施提供了新的倒逼机制，成为发展中国家梳理各类金融工具法律关系、市场定位、相关机制安排，加快金融改革的契机。 最后，新的资本制度对各国监管当局提出更高要求。新的资本制度表面看起来是提高对金融机构资本水平和质量的要求，其背后是对风险识别、度量、管理、抵补和处置的要求，这种要求不仅是针对金融机构的，同样也是对监管当局的要求。第一，新资本制度扩大了监管当局的职责，不仅要监测和防范单体金融机构风险，还要识别和防御系统性风险，监测系统性风险在金融体系的积累情况，并运用宏观审慎工具加以应对和化解。第二，新资本制度的第二支柱不仅要求监管当局要评判金融机构计量的资本充足率是否准确，还要评判资本是否真的充足、能够覆盖各类风险。第三，在第一支柱下，如果金融机构使用高级计量方法计算资本要求，监管当局还要审核其所使用的内部模型是否可靠，能否准确度量风险。在金融市场如此复杂、金融产品如此丰富、金融机构资产负债表如此庞杂的环境中，金融监管当局能够胜任这些职责吗？这对任何一个国家的监管当局都是一个巨大的挑战。除加强培训、加大人力物力投入外，某些体制机制的改革与创新也是必要的，这是世界各国都需要思考的问题。 资本制度仍面临诸多挑战 从巴Ⅰ到巴Ⅲ的沿革历程看，资本监管制度是一个不断趋于完善的过程，巴Ⅲ既反映了人们在危机后痛定思痛的思考，同时也有应对危机仓促出台的意味。因此，巴Ⅲ不会是资本监管制度的最终版本，至少在以下几个方面仍然存在探讨和完善的空间。 第一，到底多高的资本充足率水平是合理的。从巴Ⅰ到巴Ⅲ，总资本充足率水平要求从8％提高到10.5％，系统重要性金融机构提高到11.5％甚至更高，再加上0～2.5％的逆周期资本。那么这样一个水平的资本充足率是否足够了，是否足以避免金融危机的发生。对此，理论界和业界仍存在不同的声音。有人认为这个水平太高了，会阻碍经济复苏；也有人认为这一水平是与现状妥协的结果，并不足以阻止危机的再次上演，未来还存在进一步提高的空间。资本不是万能的，也不是防范金融危机的唯一要素。合理的资本充足率水平还应综合考虑其他因素，如金融机构的风险管理水平与风险文化、监管当局的监管能力、实体经济的创新能力、人口结构，以及金融市场和风险处置机制的完备程度。然而，现行的资本制度框架并没有相应的机制考虑这些因素的差异，更多关注全球市场的公平竞争而设定了统一的指标体系。未来的资本制度可以考虑与金融稳定评估（FSAP）等对单个国家与地区的金融稳定因素的评估结果相结合，设计兼顾公平竞争和各经济体不同特征的有差别的资本水平要求，使资本制度更好地发挥防范金融风险与危机的作用。 第二，资本监管需要平衡简单可比与风险敏感的关系。巴Ⅰ很简单，但对风险不够敏感，巴Ⅱ和巴Ⅲ对风险的敏感程度大大提高，但现在看来又过于复杂，反而不利于市场对风险的理解，降低了市场透明度。巴Ⅱ允许使用内部模型计算加权风险资产后，还带来了可比性下降的问题。根据巴塞尔委员会的初步调查，国际活跃银行对同一类资产计算的加权风险资产相差几倍，这其中有合理的成分，如风险管理水平和抵押品存在的差异，但也有相当部分是主观判断造成的，既损害了公平竞争，也损害了透明度和市场信心。为此，巴塞尔委员会成立了监管标准简化和可比性工作组，并于近期发布了《平衡监管标准简单可比与风险敏感关系的研究报告》的征求意见稿，希望重新定位两者之间的关系。平衡好两者的关系，至少可以从以下四个方向入手：一是将简单可比明确为完善资本监管制度的目标之一。随着金融体系和金融市场的日益发展，资本管理制度的复杂性必然会不断提高，必须将简单可比作为更加明确的目标来加以平衡。二是不断完善与资本相关的各项信息披露制度，特别要提高信息披露质量，进一步统一信息披露的模板。三是确立资本监管的底线思维。随着金融市场和产品的日益复杂，定量技术在风险管理领域的应用日益广泛，金融机构使用的内部风险度量模型和技术会越来越复杂，但监管标准不应对此趋势亦步亦趋，而应将杠杆率和风险加权资产的底线标准作为长期稳定的资本监管工具。前者将不考虑任何风险权重的简单的表内外资产加总后作为分母，计算一家金融机构的杠杆水平；后者是将巴Ⅰ的权重法计算的风险加权资产作为使用内评法的比较基础，规定用内部模型计算的风险加权资产不得低于权重法计算结果的某个百分比。四是资本监管制度也不应因此走到另一个极端，完全放弃对风险敏感的追求。资本监管制度应继续允许金融机构不断探索和完善各项风险度量技术，在不断提高可比性和尽量简化的基础上，将符合实际需要更为准确度量风险的模型上升为监管制度安排。监管也要贴近市场，与时俱进，不断提高风险识别能力和监管水平。 第三，如何处理好一致性和差异性的关系。巴Ⅲ是国际统一标准，但各国的金融实践却是不同的，在发达国家与发展中国家之间、国际活跃银行与本土银行之间、大型银行与中小银行之间，其复杂程度和业务模式存在巨大差异，资本监管制度始终面临着如何处理好一致性和差异性关系的课题。从公平竞争和提高透明度的角度出发，资本监管规则应尽可能统一，即全球应采用尽量一致的资本充足率计算方法。但对复杂程度和风险特征不同的银行应有不同的资本计算规则和资本水平要求，各国在制定本国规则时在力求一致的同时，也要更好地与本国实践相结合。其次，在监管实践中，应更多体现差异性要求，重点解决资本监管与日常监管的结合问题，特别是要在实践中不断完善第二支柱资本要求，将本国的特殊风险和单体机构的特定风险通过更为完善和符合实践要求的资本约束机制，转化为商业银行改进内部管理机制和提高风险管理水平的内在动力。资本监管制度在这些方面仍需要不断探索和完善。 第四，新资本制度对经济增长的长期影响仍有待观察。更高的资本质量与水平要求会增加银行的放贷成本，如果这些成本全部由实体经济承担，必然带来长期增长率的下降。根据巴塞尔委员会的测算，资本充足率要求每上升1个百分点，长期经济增长将下降0.04个百分点。但是巴塞尔委员会认为，强化资本要求会显著降低危机发生的概率，增强市场的信心，提升实体经济长期投资收益预期，反过来还会提高长期增长率，委员会的最终结论是获得的收益将大于产生的成本。然而，最终的净收益（或净成本）到底有多大还将取决于很多变量，特别取决于整个金融监管改革的实施成效如何。从成本角度看，金融机构的公司治理、内控制度和薪酬机制等改革措施将决定能否抑制过高的高管薪酬和股东分红，进而决定实体经济分担的经营成本比例，如果改革措施充分有效，所带来的放贷成本提高主要转化为减少金融机构股东分红和内部成本节约的压力，那么资本水平的提高就基本不会压低实体经济的长期增长率。从收益角度看，市场信心的恢复和增强、长期收益率的预期水平不仅仅取决于资本监管制度改革，还受到包括流动性监管、宏观审慎监管、影子银行监管等一系列改革措施的影响，收益水平是整个金融监管改革框架的变量。 资本监管改革是国际金融监管改革的重要内容，但不是唯一内容，对其理解与把握也要放到整个框架中去审视，只有一个综合配套的改革方案才能真正降低道德风险，维护金融稳定，使金融体系回归服务实体经济，实现经济的长期稳定增长。 【原文链接】王兆星：资本监管制度变革