导读：
美国次贷危机引发的国际金融危机重创了全球经济金融体系，充分暴露了单纯微观审慎监管的不足，宏观审慎监管缺失被广泛认为是危机发生的重要原因。如何加强宏观审慎监管，有效防范、应对和处置系统性风险以及构建宏观管理与阅读全文
美国次贷危机引发的国际金融危机重创了全球经济金融体系，充分暴露了单纯微观审慎监管的不足，宏观审慎监管缺失被广泛认为是危机发生的重要原因。如何加强宏观审慎监管，有效防范、应对和处置系统性风险以及构建宏观管理与微观监管有机结合的金融监管框架成为各国央行和金融监管当局面临的现实课题。虽然在此次危机中我国金融业没有直接遭受重创，但金融危机对我国的经济金融也产生了很多间接而深远的影响，提出了许多新的挑战。在全球金融监管变革的大背景下，如何借鉴国际经验，改革完善我国现行的金融监管体制，加快构建我国宏观金融管理与微观审慎监管协调机制，防范系统性金融风险，维护金融稳定，是我们亟待研究解决的新课题。
一、强化我国宏观审慎监管的必要性分析
金融监管一般分为宏观审慎监管、微观审慎监管、消费者保护监管和市场效率监管。传统的微观审慎监管难以协调不同机构、市场和产品的复杂关系，而宏观审慎管理则弥补了微观监管的不足，将金融体系、市场参与者与各方的利益统筹考虑，从而有效避免不同金融市场风险的相互传染和蔓延。目前，国际上对宏观审慎监管还没有一个确切的定义，其通常指一国金融监管当局在进行金融监管的过程中，不但要关注单个金融机构的风险，还要对整个金融体系的风险有一个整体的把握，防止系统性风险的发生。2000年9月时任国际清算银行行长、金融稳定论坛主席安德鲁科罗克特首次对宏观审慎监管这一概念进行了阐述。他认为，金融稳定包括微观审慎层面的稳定和宏观审慎层面的稳定，为保持微观层面的稳定需要以单个金融机构为监管对象的微观审慎监管，为防止整个金融体系的系统性风险则需要宏观审慎监管；宏观审慎监管关注的是整个金融系统的整体性风险，微观审慎监管关注的是个体金融机构的安全与稳定。就我国而言，加强宏观审慎监管，防范系统性金融风险的必要性体现在以下方面：
一是此次爆发的全球性的金融危机凸现了加强金融宏观审慎监管的重要性与必要性。长期以来，国内外金融监管更多地侧重于微观监管，侧重于对单个机构风险的监管，努力防止和避免单家机构因为经营不慎、严重违规和过度承担风险而倒闭。这种微观审慎监管体现了金融稳定政策模式的传统理念。此次国际金融危机表明，仅凭微观层面的努力难以实现金融体系稳定，监管当局有必要从经济活动、金融市场以及金融机构行为之间相互关联的角度，从整体上评估金融体系的风险，并在此基础上健全金融体系的制度设计和作出政策反应，即加强宏观审慎监管。
二是应对我国金融机构综合化经营和金融市场快速发展的客观需要。在金融市场全球化的背景下，近十年来我国金融机构综合化经营和金融市场快速发展，跨金融行业的创新产品不断涌现，传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊，金融混业经营的发展趋势越来越明显，而目前我国金融监管体系以分业的微观审慎监管为主，着重控制和管理金融机构风险，对金融市场风险或金融体系的系统性风险关注和防范不够。这种传统的监管制度和监管体系很难适应金融机构综合化经营和金融市场发展的要求，存在的问题较多。如多头监管与交叉监管导致监管冲突和监管效率低下；监管部门间协调难度大；对金融控股公司存在监管盲区；对金融创新缺乏有效监管等。
三是改革我国金融监管体制和提高监管效率的迫切要求。现阶段我国金融业综合经营趋势非常明显，实际上打破了银行、证券、保险分业经营的局面。我国目前的“一行三会”的监管模式在对上述金融集团的监管不可避免存在监管盲区。我国对金融机构跨行业经营实行的是“主监管”制度，单个监管部门很难依据并表全面准确地把握资金和风险在同一家金融机构或集团下的不同附属机构之间的流动，无法对集团层面上的整体风险进行把握和估计。而对其他形式的综合经营集团实行“分业监管”，即集团下属的相互独立的金融机构由各自所在行业的监管部门负责监管，没有一个监管机构对其整个集团进行并表监管，亟待加强对金融控股公司的综合监管或统一监管。
二、构建我国宏观审慎监管机制
（一）充分借鉴国外金融监管改革的经验与思路。
国际金融危机爆发后，鉴于对防范系统性风险和维护金融稳定重要性的共识，主要经济体和国际组织都在着力加强以宏观审慎监管为重要内容的金融监管改革，相当多的国家和地区逐渐由分业监管体系向统一监管或综合监管体系过渡，改变了以往仅从微观层面关注个体金融机构风险的做法，把加强宏观审慎监管列为首要议题。国外金融监管改革的主要举措包括：
1.将加强宏观审慎监管作为金融监管改革的重点。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《2010年华尔街改革和消费者保护法》，标志着历时一年多的美国金融监管改革立法完成。其核心围绕系统性风险监管和消费者保护，赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力；建立了消费者金融保护局，对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，以保护消费者权益。2010年6月16日，英国宣布了关于金融监管改革的重大举措，将对英国的金融监管体系进行彻底改革，将金融监管职能全部归属英国央行（英格兰银行）。英国金融监管体系的改革，打破了1997年制定的由英格兰银行、金融服务管理局（FSA）和财政部三权分立的金融监管体系。英格兰银行被赋予更多的监管权力，不仅负责规范银行、金融机构和保险公司的交易活动，而且获得履行宏观审慎监管职责的新政策工具，还将拥有监督微观监管的职权。金融服务局将其金融监管职能转交给英国央行从而成为央行的一个下属机构。
2.加强国际监管合作，防止危机在短时间内迅速传递。美国金融改革方案提出：要强化对国际金融市场监管，对跨国企业加强合作监管，使各国的政策相互协调，以创立一个相容的监管架构并且强化国际危机应对能力。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定，在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议，以及与海外监管机构进行更好合作等。
在本轮监管改革中，各主要经济体和国际组织都致力于建立系统性监管和宏观审慎政策安排，把提高系统性风险防范能力作为改革的核心内容，赋予中央银行系统性风险监管的权力。借鉴发达国家金融监管改革经验，我国应在现有分业监管的基本框架上，从立法的角度，强化中央银行在宏观、微观金融风险中的监管职能，充分发挥中央银行系统性风险监管作用，以防范系统性风险为目标，对可能涉及系统性金融风险的金融机构和经营行为实施综合监管。
（二）我国中央银行履行宏观审慎监管职能、防范系统性风险的有利因素。
为实行宏观审慎监管、管理系统性风险，客观要求监管主管部门能够宏观把控全局，协调各部门的共同发展，并及时处理单个机构或部门中出现的问题，从而保证全行业的安全、健康发展。而在经济体的全部现有机构当中，中央银行是最符合宏观审慎监管要求的。从另一个角度来看，这也与中央银行作为发行的银行、银行的银行和政府的银行的必然要求相统一的。在我国目前“一行三会”的金融监管格局中，银监会、证监会和保监会都倾向于相应金融机构和部门的监管与把控，而人民银行则在宏观把握经济趋势和控制市场风险上更具有优势。
中央银行履行宏观审慎监管职能的有利因素包括：
一是合理安排货币政策。宽松货币政策导致的信贷扩张与资产价格泡沫，是引发金融危机的主要因素。因此，审时度势，实施稳健的前瞻性的货币政策，有利于合理调控货币信贷增长及资产价格，是防范系统性金融风险的首要选择。
二是具备牵头“建立金融监管协调机制”的法定职能。国务院赋予了人民银行会同银监会、证监会、保监会，以部际联席会议形式，建立金融信息共享制度，协调货币政策及监管政策、法规的职能。
三是具有监管银行间市场的法定职权。人民银行负责“监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、黄金市场及上述市场的有关衍生品交易”，对场外衍生品市场的监管权有充分保障。
四是具有监管外汇市场、制定汇率政策的职权。人民银行兼管国家外汇管理局，负责制定我国的汇率政策，监管外汇市场，并以中央银行身份参与国际金融事务。人民银行在协调货币与汇率政策，综合衡量金融体系风险状况方面更具优势。
五是具备最后贷款人职能。最后贷款人职能通常是指中央银行以惩罚性利率，向陷于流动性困境的个别金融机构提供资金支持，避免其倒闭产生连锁反应，以保护整个金融体系的安全。最后贷款人职能是国家金融安全网的重要组成部分，是中央银行金融稳定职能的集中表现，也是应对金融危机的最后手段。
（三）我国央行履行宏观审慎监管职能模式的探究。
防范和化解系统性金融风险，必须依靠合理的货币政策与坚固的金融安全网相结合来实现。目前，我国分业监管体制的现状对中央银行履行宏观审慎监管职能还有所制约，人民银行防范系统性风险的手段还有所欠缺。基于以上现实，结合国际金融体制改革的趋向，我国金融监管体系改革的方向应该是，逐步建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系，由分业监管模式向双峰模式靠拢。
我国目前的“一行三会”的金融监管架构下，由于几家监管机构是平行的“部级”单位，对重大问题的自身协调能力甚至沟通能力都较差，容易出现监管真空、监管重叠和监管不到位问题。为了增强监管协调的有效性，加强对金融控股公司的管理，应该在现有的“三会”协调基础上，由国务院或全国人大授权人民银行履行金融宏观管理与牵头协调金融监管部门职责，作为人民银行履行金融稳定职能的重要部分。并赋予其广泛的监管权力，加强宏观审慎监管，防范系统性风险，确保金融体系稳健运行，促进实体经济的发展。赋予人民银行系统性风险监管权力，也是完善其最后贷款人职责的重要措施。相对而言，目前“一行三会”的金融监管格局中，证监会、银监会和保监会都倾向于对相应金融机构和部门的监管与把控，人民银行在宏观把握经济趋势和控制市场风险上更具优势。
三、构建我国宏观审慎监管机制的配套措施
（一）进一步完善我国金融监管法律体系。
一是要加快我国宏观审慎监管的立法。明确中央银行对宏观审慎监管的权责范围，并对建立金融监管协调机构、中央银行及各监管机构在宏观金融监管体系中的职责分工等从法律层面进一步明确。
二是制定金融控股公司及交叉性金融工具监管法规与实施细则。由央行牵头对金融控股公司及跨市场金融业务、工具进行综合监管，由银行、证券、保险监督管理机构负责对应子公司及市场范围内的功能监管。以法律形式明确各监管机构的权责分配、监管效力秩序及信息采集、共享等问题。通过并表监管，建立有效的系统性风险监测指标体系（与人民银行现行支付系统、统计系统、征信系统等接口），及时有效地识别和度量系统性风险，坚持银行、证券、保险以及非银行金融机构之间的风险隔离，防止风险在不同地域、市场和机构之间传递。
（二）建立和完善央行系统性金融风险评估体系。
在微观层面上，参考国际FSAP通行的评估手段，结合我国实际，建立适合我国国情的金融机构稳健性评估系统，准确衡量个体金融机构对金融体系安全的潜在威胁；在宏观层面上，整合信贷、外汇、货币、资本等市场以及支付、清算体系的监测数据，建立合理的评价系统，对整个金融体系的抗风险能力进行综合评估研判。
（三）完善金融监管手段（工具）。
目前国际上对宏观审慎工具的研究还不够成熟，现有的宏观审慎工具除了资本充足率、流动性比例及杠杆率等，能作为宏观审慎工具的规则和指标并不多，并且大部分都仍然在研究中。我国要结合国情对此类工具进行更深入的研究与探讨，探索建立我国逆周期的监管政策体系。要研究推出一整套强化银行资本充足率、流动性规定以及改善贷款损失拨备等规定的方案，以降低金融体系和监管中存在的顺周期和系统性风险。
（四）加快建立存款保险制度，促进货币当局职能与监管职能的有机结合。
人民银行既是我国的货币当局，又是系统性风险监管者。人民银行需要提升货币政策的调控效率，完善最后贷款人机制，有效应对货币信贷供给、资产价格等重要变量波动及个别金融机构流动性困难对金融体系稳定的冲击。作为系统性风险监管者，人民银行需要着眼长远，顺应金融业综合经营趋势，探索在宏观审慎监管及存款保险制度中发挥核心作用。通过货币当局职能与监管职能的有机结合，构建我国中央银行防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定的有效机制。
