导读：
政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 简称PPP）是当前经济形势下政府大力支持的一种财政政策形式。从2015年5月国务院发行“42号文”——《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合阅读全文
政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 简称PPP）是当前经济形势下政府大力支持的一种财政政策形式。从2015年5月国务院发行“42号文”——《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》至今，发改委和地方政府大力推广PPP模式，希望吸引社会资本参与政府公共事业开支，缓解地方政府的融资压力并在一定程度上拉动GDP。截至2015年底，雄心勃勃的地方政府推出了大概2万亿左右的PPP项目，并且为了“一炮打响”，政府拿出较高质量的项目表达诚意。然而社会资本的签约率从不足2成（13%）到最新的3成左右，表现出了其较为谨慎的态度。社会资本参与意愿为何不足？吸引社会资本的关键是什么？
政府的可靠承诺不足以吸引社会资本
社会资本是否愿意参加一个投资项目，从理论上讲，主要考虑两个因素：项目的风险和收益。诚然，PPP项目主要集中于公共事业。这类投资周期长，回收慢，这可能是社会资本不愿参与的一个重要原因。特别是公共事业投资具有较强的外部性，投资收益较难确定，项目风险较难控制，这些因素都降低了社会资本的投资意愿。有鉴于此，地方政府往往采用财政支出的手段对PPP项目进行补贴和最低收益保障，并且出台一些配套措施保证PPP项目的运行和前期资金投入。考虑到地方政府当前财政状况并不理想（债务负担较重且融资困难），为了保证政府对PPP补贴和保障的承诺具备可信度，财政部还专门出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称“指引”）规定所有政府承诺的补贴必须纳入预算。
然而，尽管PPP项目有值得信赖的保障从而风险下降，尽管社会资本可以和地方政府事前针对投资商量一个“合理利润”，为什么社会资本的参与意愿仍然不强呢？问题的关键在于，PPP项目仍然由政府主导，社会资本很难根据市场的变化调整投资方向和资本运作。换句话说，社会资本自己控制项目风险和收益的能力太小了。
看重的是你的钱还是你的管理能力？
PPP项目成立的初衷，以及其理论上最大的优势在于结合政府的信用和社会资本的管理能力，共同推动公共事业发展。政府出资建设公共事业，同时利用社会资本的管理能力提高建设效率和投资收益。然而，现实的情况却变成了PPP项目是政府主导管理，社会资本出钱。社会资本的作用主要是替地方政府分担一部分资金压力。从项目开始设计到公开招标，社会资本的参与机会极为有限。政府没有充分发挥社会资本的管理经验，而更主要的是看重社会资本出钱。既然如此，政府和社会资本双方从一开始就奔着不一样的目标在走：政府走的还是变相融资的老路，而社会资本必然追逐投资效益最大化。
以融资为目的的地方政府，最关心的就是融资来源的稳定。特别是在当前其他融资渠道纷纷受阻的情况下（例如城投公司不允许发行新的债务），地方政府特别希望PPP项目中的社会资本“别跑”。然而，对于社会资本来说，资金能够自由流动，投资资金具备一定的流动性是其控制风险最基本的要求。如果社会资本可自由退出PPP项目，这将极大增加其控制整个投资风险的能力。显然，地方政府和社会资本在PPP项目投资中存在一个巨大的矛盾：一个希望资金稳定，一个希望资金可自由流动。
资本自由是关键
为了缓解上面这个矛盾，地方政府承诺给社会资本各种好处，例如更多的设计参与权，项目周期中各个阶段的补贴等，但效果都不佳。显然，地方政府忽略了国务院“42号文”中强调的“社会资本和政府资本平等”这一关键内容。何谓平等？政府资本具备的权利和义务社会资本同样具备。由此可见，社会资本在PPP项目中具备流动性和变现能力是关键。
根据胡滨和星焱（2015）对韩国PPP发展历史的研究（“金融支持城镇化：韩国的经验及对中国的启示”，《国际金融研究》，2015年第3期），韩国政府在推行PPP项目的初期也不成功，尽管韩国政府也对社会资本承诺了补贴和最低收益保障。PPP模式后来在韩国取得成功，重要的原因之一是韩国政府大力推行政府出资，社会资本出力（也出资），社会资本参与设计、建设及运营，项目完成后移交并租赁的BLT模式。但最主要的原因，我认为是PPP项目在韩国可以在金融资本市场上交易，社会资本具备变现能力。我国发展PPP，学习了韩国的补贴政策，但没有学会韩国的资本运作。不论从中韩对比的横向还是韩国PPP发展的纵向来看，社会资本自由可退出是吸引社会资本参与PPP最重要的因素之一。
服务渠道创新
PPP项目周期一般较长，政府对投资方向具有决定性作用，项目的灵活性受到限制，社会资本很难决定资金的使用方向。如果没有公司治理机制保证PPP项目的市场化运作，PPP项目在本质上还是相当于政府向社会资本举债，而不是共同出资。同时，一个项目很难在其十几年甚至几十年的周期内保持项目发起时的结构不变。这同样需要根据《公司法》和公司治理理论设定社会资本的退出机制。
韩国的经验值得我们借鉴，其利用资本市场，将PPP项目的资产进行证券化，在金融市场交易和进行后续的融资。利用资本市场，开放PPP项目资本和融资渠道，
