刘纪鹏：金融监管期待漂亮组合拳

时间:2016年01月27日　作者：Liu Jipeng　

导读：

2010年，美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》签署实施，为了防范系统性风险，美联储的监管职能得到了进一步提高，由财政部长担任主席的金融稳定监管委员会也应运而生。无独有偶，2013年在英国正式生效的《金融服

2010年，美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》签署实施，为了防范系统性风险，美联储的监管职能得到了进一步提高，由财政部长担任主席的金融稳定监管委员会也应运而生。无独有偶，2013年在英国正式生效的《金融服务法案》对英国金融监管体系进行了全面改革，新设立金融政策委员会（FPC），审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。反观中国，近几年都没有“大动作”的中国金融监管层却遭遇了人民币汇率的短期大幅波动和股灾的爆发。面对全球金融行业开放综合经营的趋势，现行的金融行业监管体制显得太过软弱，我们的“一行三会”到了该形成“一个拳头”统一指挥的时候，而建立一支由中央直接管辖的各大金融“方面军”才是我们应付现代世界金融战争的制胜方略。

金融监管三问题

依照我国法律规定，我国尚未实行综合经营。证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立，并以此建立分业监管的模式，但同时证券法又有兜底条款，即“国家另有规定的除外”。世界上大部分先进国家，在过去的几十年里，逐渐完成了金融机构交叉持牌、综合经营的变化，当下的中国金融行业也正悄无声息地发生着两个融合：一是中信、华融等金融控股公司的出现以全资子公司的方式操作不同性质的金融公司，实现了实质上的综合经营；二是大型集团，如万达、阿里巴巴也在实现金融与实体行业的同时整合。实际上，在法律规定采取分业经营的时候，中国通过授权国务院或者部委制定条例、规章对综合经营进行了规范，并扩大试点，开始积累综合经营的监管经验，然而面对金融领域内各种要素的重新组合和创造性变革，当前的监管模式面对三类难题却束手无策。一是权责不清导致监管空白。跨行业的金融创新产品层出不穷，各监管机构可能会在对不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管中出现或是相互争夺权力或是相互推诿责任的情况。今年股票市值的异常波动，场外配资杠杆过高，前期监管缺乏“防微杜渐”，等到出了问题让证监会管又“一棒打死”，这种做法势必影响监管效率和监管效果。二是监管能力不对称。过去传统的金融模式下，各个机构完成各自独立的金融行为，基于此而设立各自独立的监管机构，而新型的金融业完全不同于原来的传统业态。简以信托公司为例，现在的信托公司越来越多地通过信托计划，实质性地从事私募基金的业务，这种业务就完全不同于原来传统的贷款，银监会以管理信托之名，实则参与管理私募基金业务，让银监会行之有效地监管一个未接触过的全新模块，未免强人所难。三是监管竞次和监管套利。在中国原有的机构监管体制下，譬如同样是私募基金业务，保监会管理下的保险公司如果有牌照便可能有类似项目，那么按照原来的机构监管模式，保险公司开展的业务应该由保监会管，同时证监会下的证券公司也进行私募基金业务，同一个市场的监管，被人为分割成几块，就容易导致类似监管套利，各个监管机构为了迎合被监管者的要求而不断放松监管，最终形成“监管竞次”。在全球金融行业开放综合经营的背景下，随之配套的监管理论渐兴，各国法学家、经济学家都努力探寻着最优的金融行业监管模式。中国作为一个重要的转型国家，也正逐步放开综合经营的口子，作为中国经济改革运行的实验田，金融领域亟待进行一场全新监管模式的探索。

重拳构建两层架构

金融行业的交叉持牌是资本市场发展成熟的表现之一，也是眼下中国金融业发展的趋势。随着各类金融机构经营内容的不断发展，对于大型金融机构的监管难度也不断增加，如果实现了经营范围的交叉，不同机构之间风险的传递也就更加容易，中国需要更有效的金融监管机构来介入市场，保障金融因素在经济发展中保持良好的促进作用。刚刚结束的中央经济工作会议中明确指出要对中国现行的金融监管框架进行改革，“加强全方位监管”。习近平主席在对十三五规划的说明中，也表示我国金融监管机构在防范系统风险、协调统一步调方面的能力缺乏，并进一步指出要“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，以“加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线”。由此可见，在综合经营的发展趋势下，加强统筹协调，创设并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现综合监管是下一步金融改革的关键。然而面对2015年上半年资本市场异常波动，在救市过程中，中国各监管机构先是缺乏协调、贻误战机，在后期的执行过程中又配合失当、进退失据，这种行动不果断与措施不坚决的现象暴露出我国监管机构之间协调力不够、执行力不强的问题。而协调“一行三会”的行动，打破他们之间的行政性壁垒，实现其在监管活动中的通力合作，最为现实的策略莫过于建立一个高层次、实体化、法治化的专门协调机构。全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿于11月13日公开建议改革金融监管体制，称待条件成熟时，可把“人民银行、银监会、证监会、保监会”合并为统一的综合监管机构。在笔者看来，不同于三会的纯粹监管机构的定位，央行承担着货币政策制定、宏观经济调控与维护金融稳定的职责，不宜过多插手现实中的金融监管活动。同时，银监会、保监会、证监会的基本监管架构则比较类似，因此，更合适的方式是保持央行独立性，将“三会”合并为金融监管局，统一协调各个监管模块之间的工作，领导和指挥金融市场。在金融市场改革的大背景下，需要尊重市场的规律和选择，进而推动政府监管向自律监管转型，机构监管向功能监管转型，分业监管向综合监管转型。金融监管局的设立构想降低了原来存在的监管部门间的信息交流成本，可以更快速地对系统性风险作出准确解读和有效应对。面对综合经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，金融监管局实施跨产品、跨市场的管制，作为一个统一的管制机构来对金融业进行整体布局，既促进了金融创新又预防了系统风险。同时，在防范了金融风险积聚的基础上，由于金融产品所实现的基本功能变化较小，使得据此设立的功能化管制模式和管制规则更具有连续性和一致性，也能够更好地应对金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。除了合并三会建立金融监管局，在金融安全成为国家经济安全关键所在的背景下，我们应高度重视金融安全，还要像指挥军事力量那样统筹金融力量，仿照国家军事委员会建立国家金融安全委员会，由央行、金监局、发改委、财政部、商务部、国资委、外管局等相关的金融机构共同参与，对资本金融与货币金融市场的开放、外商投资、国有资本战略布局方面共同协商、统一步调。具体操作方面，可以考虑将国家金融安全委员会设置在中央国家安全领导小组下，与国家军事委员会共同成为中央国家安全领导小组的两大支柱。在目前国际政治格局多极化的大背景下，荷枪实弹的战争威胁被大幅度降低，然而更多看不见的“软战争”即货币战争与金融战争正不断发生在大国间的角力之中。利用现代化的金融及衍生工具，往往在不经意间就实现了财富和权力的转移，国家金融安全委员会的建立弥补了国家安全委员会的短板，在保障中国军事、外交、情报安全的同时，中国需要这样一个机构来快速决策采取有效措施防范敌对势力的金融打击。金融业的健康稳定是一国经济发展的重要保证，金融安全更是国家安全的重要部分。时至今日，面对日益复杂的金融现实以及瞬息万变的国际形势，中国无论是对内的金融监管还是对外的金融安全都期待着打出漂亮的“组合拳”。

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中国政法大学资本金融研究院院长、中国企业改革与发展研究会副会长

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