杨新兰：新加坡金融发展与金融治理的经验借鉴

新加坡自1965年成立以来快速发展成为一个高度开放的经济体，被誉为亚洲奇迹。在2014年《经济学人》评比中，其经商环境指数位居82个参评经济体的首位，中国排名第50位。新加坡的斐然成就离不开成熟的金融环境及开放自由的金融市场。据2013年世界经济论坛金融发展报告，新加坡金融发展指数的“七大支柱”包括金融市场健全性、金融系统稳定性等全部位居前15名。剖析新加坡的成功经验，有其特定的历史机遇和条件，有其专属性和不可复制性，但其金融治理方略值得借鉴。 一、新加坡金融发展状况 第一，良好的金融环境。一是社会与政治稳定，注重保持稳健且持续的宏观经济政策，如持续盈余的财政、积累丰厚的国家储备、健全的外汇储备制度和稳健的不动产行业；二是完善的金融基础设施，如独立的金融司法、仲裁与纠纷解决机制，存款保险制度与金融系统保护机制，优惠的税收政策，具有国际水平的会计、审计体系及支付系统；三是健全与平衡的金融监管制度；四是金融人才的大力培养与引进，为其创造有利的工作与生活环境。新加坡在全球城市生活素质排名中高居第25位，保持亚洲第一。 第二，发达的国际金融中心。金融市场主体多元化，包括本地市场、亚元市场、资本市场、资金市场、银行业、保险业、证券基金期货业、资产管理与财务顾问等。拥有银行、交易所、券商、保险、资产管理公司、基金公司等各类金融机构1800余家，其中半数为这些机构的区域、全球资金管理和风险管理中心，其金融机构的密度及多样化程度位居世界前列。目前，新加坡已发展成为继纽约、伦敦和中国香港之后的第四大国际金融中心。 第三，全球第二大外汇交易中心。新加坡在联系亚洲、欧洲方面享有时差优势，上午能与首尔、东京、悉尼市场进行交易，下午能与法兰克福、巴黎、伦敦市场进行交易，如此全天候的服务能使国际机构的外汇地位有所保障。非新币资产（非新币贷款）占银行总资产的三分之二，外汇日均交易金额超过3800亿美元，交易量位居亚洲第一。 第四，能为国际贸易提供丰富融资。新加坡是全球第三大炼油中心和前三大能源交易中心，是国际石油贸易中心和亚洲的石油产品定价中心，全球约30%的铁矿石交易、20%的农产品贸易通过新加坡完成。新加坡与全球50余个国家签署了双边贸易协定，60%跨国公司在新加坡设立区域或全球总部，场外衍生品交易量占全球的10%。此外，除日本外，新加坡是亚洲最大的利率互换衍生品交易中心。 第五，债市、股市活跃。新加坡建立了具有一定深度与流动性的国债市场，国债收益率曲线延长至30年，以引导商业债券市场定价与发展。近年来商业债券市场大幅增长，约五分之一的新币债券由外国企业发行。新加坡交易所拥有世界最快的交易平台，平均交易时间90微秒。从市值看，新加坡本地公司的市值占53%，外国公司占47%，总市值超过1万亿新元。可交易的产品多元化，包括普通股、优先股、股票期权、存托凭证、房地产投资信托、投资基金等；交易限制较低，分红无扣税、无资本增益税、无外汇限制等。 第六，全球第二大资产与财富管理中心。新加坡作为引导全球资金投资于亚洲的桥梁，管理了超过2万亿美元的资产，成为亚洲财富管理中心，在全球排名中仅次于瑞士。33家排在全球前50大的资产管理公司均在新加坡设立机构，既管理全球公司在亚洲的资产，也管理亚洲公司在全球的资产。以财富管理为例，突出两大业务特色：一是建立客户分层体系，注重提升客户对银行服务的感知价值；二是对中高端客户创新金融服务，如大额寿险业务可连接“信贷+信托基金”，从一个简单的卖保险转化为贷款、信托基金的综合服务，与客户建立了长期稳定的关系。 第七，人民币离岸中心。新加坡发达的金融市场以及作为大型跨国企业和商品交易商聚集中心，为人民币离岸中心创造了有力条件。自2013年5月中新签署双边货币互换协议以来，离岸人民币市场快速发展，大大促进了贸易投资自由化和交易便利性。按国际SWIFT组织排名，新加坡成为中国香港之外的人民币业务量最大、信用证规模最大的接受地。中行、工行等人民币清算行促进了本地人民币市场流动性，降低了人民币支付成本，以人民币计价的股票、期货陆续推出。 第八，中资银行“走出去”卓有成效。五大国有商业银行及招商银行等股份制商业银行已在新加坡设立了分行。中行新加坡分行已获特准全面银行牌照，成为新加坡最大的人民币CD发行机构、新元SIBOR报价行和中央托收公司首家中资结算银行，并建立了辐射东南亚乃至全球的大宗商品融资、海外人民币交易等中心。 第九，金融教育、培训和科研中心。一是政府为扩大劳动力市场的供给，专门设立了技能发展基金，通过补贴机制鼓励金融企业员工参与培训，并注重培育社会化、专业化的培训机构；二是新加坡金管局专门设立了银行与金融学院，推出金融业资格标准、金融人才发展计划；与金融机构合作，重视培养金融领域的领导者；开展全球金融创新业务培训等。 二、新加坡金融治理的经验 （一）法定机构的灵活性。新加坡公共部门架构有其特殊性，由总统、“国会+内阁+司法”、政府部门和法定机构共四个层级构成，新加坡金融管理局属于法定机构，其权力受限国会通过的法令，董事会主席由总统在内阁推荐下委任，金融管理局局长由总统在公共服务署（PSC）推荐下委任。其最为突出的管理特色有四点：一是合理配置监管资源，即通过金融机构的风险评级和冲击力影响“双维模型”，来动态确定对每家金融机构的监管资源配置；二是“能者居之”，通过绩效评估和潜能评估（HAIR），选拔出精英、专家和能人；三是薪酬与能力挂钩，避免因薪酬过低吸引不到所需人才或造成灰色收入、滋生腐败；四是动态治理，持续推动21世纪公共服务（PS21）改进计划，高度重视金融政策制定的科学性，注重政策制定与执行的一体化，注重成本收益分析及政策后评价，确保政策的前瞻性、持续性和有效性。 （二）金融监管理念的“预应性”转变。从规制导向转向“从旁监管”，新加坡的金融监管主张体现为三个方面：一是金融市场是自发、有活力的，但其运作有时也会失灵，所以需要强化监管，但政府不会主导市场的发展；二是监管应在金融发展 （求创新/效率)和金融监管 （求安全/稳定)两者之间取得平衡；三是保持监管制度、规则的连贯性和稳定性，即金融监管的“钟摆”不应太摇摆，“政策风险”不应太大。 （三）统一框架下的综合监管。历经改革，新加坡目前实行高度集中的金融监管体制，即以维护金融稳定为目的，以风险监管为手段，由新加坡金融管理局统一执行货币政策、金融监管与促进金融市场发展的职能。金融管理局董事会下设管理办公室，该办公室负责协调三大职能板块：一是货币政策与投资及发展国际金融中心，新加坡货币政策以汇率政策为主，采取有管理浮动的汇率机制，专注于国内物价稳定；二是金融监管，包括资本市场、银行与保险、政策制定与风险监控等；三是市场发展，专设了金融发展署。 （四）差异化的监管策略。新加坡金融管理局将银行业划分为全面执照银行、限制执照银行和离岸银行三类，并实施分类监管。在28家持全面银行执照的银行中，有10家持特准全面银行执照，如汇丰、中行、工行等，可以在设立分支机构、业务开办等方面享有宽松政策。金融管理局会针对每家银行的不同牌照及业务特点、规模、风控水平而设定不同的监管要求。以ACF（Adjusted Captial Fund)为例，金融管理局对银行的资产负债表分为ACU（Asia Currency Unit）项下和DBU（Domestic Banking Unit）项下两种不同模式监管；原则要求ACU项下系统内净资金必须为正，以评估总行对分行的支持度。 （五）宏微观审慎监管的配合。新加坡金融管理局具有较高的权威性和独立性，其使命是促进持续性、非通货膨胀的经济成长，发展一个健全与先进的金融中心。其货币政策与监管政策有机配合，一方面通过名义有效汇率使通胀预期锚定，另一方面针对资产价格采取了审慎监管政策，如房贷偿债率、印花税、房债限制等，此外还在通胀指标中纳入自住房屋的租金监测。围绕建立一个稳健且具竞争力的金融服务业之理念，后金融危机时代金融管理局确定了六大监管目标：一是稳健的金融体系；二是安全稳健的金融机构；三是安全有效的金融基础设施；四是公平、效率和透明的金融市场；五是透明、公平交易的中介机构和产品发售人；六是拥有足够信息及权力的金融消费者。其金融监管职能顺应市场环境变化不断完善，直接监管职能包括政策规制、授权、监督、监测、执法、处置（清盘），间接监管职能包括企业治理、市场纪律、消费者教育和消费者安全网。 （六）监管原则及规则的体系化。围绕“风险导向”的金融监管目标，新加坡金融管理局设定了四项基本监管原则：一是注重风险为本；二是注重与利益相关者的合作；三是注重信息披露；四是亲商，即采取市场咨询方式，以促进市场创新与活力。为规范和引导“风险为本”的监管行为，金融管理局细化了12项配套规则，例如亲商原则，即要求在监管的同时，注重建立健康的市场竞争环境、推动金融运营效率及创新性，提倡监管与被监管者之间的“磋商式”监管方式，注重将新法令、法规可能带来的负面影响降到最低。 综上，新加坡最为突出的金融治理特色体现为：法定机构运行机制下秉承的公共治理理念；市场化与风险导向并重的监管策略；针对不同机构实施差异化、动态化的监管；关注整个金融体系的有效运作；采取“亲商”的管理方式；注重创造透明及健全的金融环境。 三、对我国金融监管的启示——基于公共治理的视角 金融监管是代表广大社会公众为解决银行业外部性、信息不对称而实施监督管理，属于公共治理的范畴。全球金融危机表明，传统的政府主导型或市场主导型金融治理模式亟待重构。借鉴新加坡金融治理的经验，从“政府、市场、社会”三位一体的现代公共治理观出发，对完善我国金融监管提出以下政策建议。 （一）强调金融监管的公共治理观。随着经济全球化、金融国际化进程的加快，金融稳定愈来愈成为一项全球公共产品，若缺少政府的监管和引导，市场提供的金融公共产品是不足够的。对于单一监管体来说，良好治理应是监管机构和公众、被监管机构、市场中介、政府部门、立法机构等不同的利益相关者之间相互调和并采取联合行动，以最有效的方式实现监管目标的一种机制。 （二）把握好金融监管的战略导向。当前，经济下行压力依然较大，金融风险的复杂性增加，金融监管面临着宏观环境的变化，必须把握好监管的战略转折点，积极主动地应对。战略是未来导向的，监管部门只有做好外部环境评估，增强预判能力，掌握信息优势，平衡当前和长远利益而做出全局谋略和系统规划，才能实现监管目标。关键是解决好几个战略问题：监管事项是否或如何创造公共价值？是否必须由政府主导，从政治与法律的角度考量是否能够获得支持？行政与运作上是否可行？市场的作用如何发挥？科学有效的监管应当更加关注复杂形势下银行业承担的风险水平，不断更新公共管理方式和政策工具，着力研究和解决新矛盾和新问题；更加关注银行业竞争与安全、效率与成本的统一；更加科学把握政府与市场的职能边界，守住风险底线，确保健全、稳定而有效率的银行业体系的供给。 （三）维护金融治理的系统性。金融市场治理具有“外部性”特征，存在“公地悲剧”，一些交叉、跨业、跨境的监管离不开合作协调，这都需要建立一套公共治理的选择、激励与约束机制，合理分担治理成本，统一监管防止套利，实现治理效用增益。建议进一步推动实施银行、证券和保险的有效监管核心原则，优化跨市场的流动性监管框架，健全场外金融衍生品、互联网金融等新型金融模式的监管规则，强化影子银行监管，大力提升跨部门的合力监管效率。 （四）推动金融监管的市场化。应把握好金融监管的政策“钟摆”，保持监管政策和工具导向的一致性和连续性；监管实施中应更多地采取激励相容的方式方法。金融监管不是替代而是市场运行规则的维护者，不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴，引导这两种力量共同支持监管目标的实现。同时，针对风控能力不同的金融机构设置分类监管原则，如差额存款准备金率、动态资本充足率等，鼓励市场主体创新动力。 【原文链接】杨新兰：新加坡金融发展与金融治理的经验借鉴