巴曙松:从微观审慎到宏观审慎－危机下的银行监管启示

次贷危机发生后，美国政府公布的《金融监管改革——新基础：重建金融监管》改革方案，英国议会通过的《2009年银行法案》和财政大臣公布的《改革金融市场》白皮书，以及欧盟理事会通过的《欧盟金融监管体系改革》方案均体现出一个理念——在保持微观审慎监管的基础上，进行有效的宏观审慎监管。银行的监管不应仅关注资本充足率等指标体现的微观风险，更应当关注银行业所面临的系统风险，广泛研究宏观审慎监管的大幕由此拉开。 一、宏观审慎监管的理论分析 20世纪70年代末，国际清算银行（BIS）就已开始采用“宏观审慎”（macro-prudential）这一概念，1986年，国际清算银行报告《近期国际银行业的创新活动》中也涉及到宏观审慎监管，而到本世纪之初，宏观审慎概念才被学术界正式界定。 （一）宏观审慎监管的概念 监管当局对银行的监管通常可以分为限制性监管和审慎性监管两类。审慎性监管是指为了维护金融系统的安全稳定，以比率监管、内部控制等作为运营条件，以风险高低作为筛选标准的一种监管理念与做法。宏观审慎监管与微观审慎监管作为审慎监管的两大支柱，共同为金融体系的稳定保驾护航。 宏观审慎监管与微观审慎监管相对应，两者有着不同的监管目标，巴塞尔委员会的博利奥（Claudio Borio）对其进行了比较： 宏观审慎监管与微观审慎监管比较

	宏观审慎监管	微观审慎监管
直接目的	防范金融系统危机的爆发	防范但哥金融机构危机的爆发
最终目的	避免GDP的损失	保护消费者（投资者或者存款人）
风险模型	（一定程度上）内生的	外生的
金融机构之间的相关性和共同风险暴露的关系	这种关系是必要的	金融机构间的共同风险暴露被认为是没有联系的
审慎控制的衡量标准	以整个系统范围为单位实行自上而下的衡量办法	以单个金融机构为单位实行自下而上的衡量方法

通过这些分析可以看出，宏观审慎监管通过对风险相关性的分析、对系统重要性机构的监管来防范和化解系统性风险，它是保障整个金融体系良好运作，避免经济经历重大损失的一种审慎监管模式。 （二）宏观审慎监管的二维测度 宏观审慎监管涉及如下两个维度：第一，时间维度，考察的是系统的总体风险随时间如何发展；第二，横截面维度，指在特定时间内，风险如何在金融体系中的各金融机构之间的分布和相互作用。 在时间维度上，考察宏观审慎监管不仅要注意整体风险随着时间的推移形成的累积，更重要的是处理顺周期性问题，即考虑系统性风险是如何通过金融体系内部及金融体系和实体经济间相互作用而扩大的。因此，时间维度方面的政策问题更重要的是解决如何抑制金融体系固有的顺周期性。由于时间维度的延续性，宏观审慎监管在这个维度上有所作为则更能发挥其监管的本质，即寓干预手段于周期之内。 在横截面维度上，实施宏观审慎监管的关键在于处理特定时间内金融机构共同的且相互关联的风险暴露。这些风险暴露既可能是这些机构在相同或相似资产类别下的直接风险暴露，也可能是它们之间的业务交叉而导致的间接风险暴露。从这个角度看，主要的政策问题是如何制定审慎监管框架，将整个金融体系风险损失控制在局部，从而控制“尾部风险”。 （三）自上而下的宏观审慎监管政策 从宏观和微观审慎监管的对比中可以看出，宏观审慎的监管控制是一种自上而下的监管框架，中央银行层面上主要是监控和评估；在商业银行管理层面上主要是调整和管理。 二、金融危机后宏观审慎监管的必要性分析 次贷危机发生之后，国际监管当局普遍认识到了经济系统中的一些致命风险在微观审慎监管下被忽视了，宏观审慎监管则能有效弥补监管盲点，因此，国际上响起了实施宏观审慎监管的呼声。 （一）微观审慎监管体系下系统性风险的监管缺失 银行业始终面临着系统性风险，且随着金融业的不断发展，金融市场中蕴藏的系统性风险不断增大，但微观审慎监管体系缺乏对系统性风险的有效衡量。 金融一体化增加了金融机构之间的联系，很多风险被机构间的“相互联系”和“相互依存”所掩盖，系统性风险随之增强。此外，创新业务的发展也增加了风险的相关性和复杂度。最重要的是，有些联系并没有受到重视甚至完全脱离监管。 在当前各国的监管体系中，监管当局往往更注重对单个金融机构的风险控制，这种微观审慎监管只是为个体金融机构提供了稳健经营的保障，但长远来看，它缺乏对整体金融体系的全面判断，无法确认系统性风险积聚的程度，无法隔离风险在实体经济与虚拟经济之间的传导。 （二）微观审慎监管对顺周期性无能为力 银行在资本约束下的信贷行为、宏观经济因素对借款人违约概率的影响、公允价值等会计准则、VaR模型的区间选择等因素都会引起银行的顺周期性行为，然而这些情况却无法被微观审慎监管者监测到。他们从银行等金融机构的资产负债表中看不出任何不良表现，各家银行的资本充足率也在8%以上。从银行的角度看宏观层面，看到的只能是经济面的稳步发展，无法发现需要控制和解决的问题，于是系统性风险在这段经济周期中不断积聚，最终释放、蔓延到其他部门。 实现对顺周期性的有效预警和监控，通过对体现宏观经济中存在不稳定因素的指标的监控（如贷款价值比率）来发现问题，缓解顺周期性导致的风险积聚。这都是宏观审慎监管的责任。 （三）宏观审慎监管对市场流动性的有效监管 传统的监管方式中，通常以银行拥有的资产基础来确定银行流动性。然而，流动性风险的一个重要特点是流动性不是恒久不变的。流动性常常和市场预期及市场参与者的信心挂钩，单从机构的资产比率、贷款比率难以发现流动性风险，这就凸显了宏观审慎监管在流动性监管中的不可替代的作用。因此，监管中需要宏观审慎监管和微观审慎监管的有效配合，以一种更好的方式关注流动性。 三、宏观审慎监管的实施 宏观审慎监管的最大难点在于实践。如何识别、度量、缓释、管理银行业所面临的共同风险?由哪家金融机构统筹安排、调度配置资源来完成监管重任?在协调和沟通的过程中，如何实现信息共享、分工协作?这些都是宏观审慎监管实践中需要考虑和解决的问题。 （一）宏观审慎监管的基础 实施全面宏观审慎监管的初始条件是拥有充分的信息，主要包括4个部分：（1）一个可以提供持续市场信息的有效系统，可以直接接触当前市场发展和预期的一手资料；（2）定期收集宏观审慎监管的资料和统计数据，如有关宏观经济环境、金融市场及与主要经济和金融部门的关系；（3）定期收集机构的资料和数据，特别是对大型和复杂的金融机构，涉及具体的表内和表外项目相关信息，适当的有关资产与负债方的敞口问题，此外还包括识别对手、识别主要中介机构之间的相互联系和评估蔓延的风险；（4）对于大型复杂的集团来说，还需要有关流动性和风险管理模式的微观审慎监管信息。 实施宏观审慎监管的第二个条件是要有一组分析工具和模型及拥有熟练技能的工作人员。虽然标准的形式化模型有其局限性，但它们确实有助于组织用于经常性风险评估的定性和定量信息。现有的研究提供了8个方面的方法和模型：金融稳定指标、传染和蔓延模型、早期预警模型、压力测试模型、宏观金融风险为基础的资金流动账户模型、宏观计量经济预测模型、校准金融一般均衡稳定模型和其他模型。由于一般的金融稳定性分析和特定的宏观审慎分析比其他政策领域更难理解，且这些模型各有利弊，比较合理的做法是采用多种综合方法。 （二）宏观审慎监管的方法 宏观审慎监管不只是一种监管的理念，更是一种监管的手段。针对前述的两维测度，宏观审慎监管也相应有两个层面的方法选择：自动稳定器和自由裁量制度。 第一，对应时间层面，宏观审慎监管可以通过自动稳定器机制的建立以制约金融机构的行为。宏观审慎监管仍然需要对金融机构的资产负债表进行持续的检测。稳定器机制可以通过逆周期的资本要求等方法，实现对单个金融机构的直接监管，约束它们的过度风险承担行为和在其基础上的不当激励机制。 第二，对应于横向层面，宏观监管当局运用自由裁量制度实施“自上而下”的干预，实现监管力度与单个金融机构对系统性风险影响程度相匹配，即先对系统性尾部风险进行量化，计算出单个金融机构对系统性风险的贡献度，相应调整审慎监管工具（如资本金要求等）。与微观审慎监管方法对所有被监管机构采用相同的监管标准不同，这一方式意味着对那些造成较大影响的机构应采取更严格的监管标准。 宏观审慎监管当局通过硬性的规定，能够约束单个金融机构的行为，但由于机构之间的“相互联系”使得有些风险被掩盖，风险敞口扩大，可能导致金融体系中出现失衡或泡沫膨胀的情况，自动稳定机制不能发现和制约这样的问题，所以监管当局在发现失衡时，应立即介入并实施限制管制。事实上，宏观审慎监管的一个重要目的是“管理”（经济意义上的管理）金融体系内总体的风险偏好水平，这不可避免地就要涉及到某种程度的自由裁量的判断和干预。 （三）宏观审慎监管的工具 为防止系统性风险的生成有必要为监管当局提供一系列宏观审慎监管工具，但应采用什么样的形式，国际上尚未达成一致。蓝道（Jean—Pierre Landau）指出宏观审慎监管（系统和宏观经济）与两种方法（自动机制和自由裁量权）的结合产生了对监管工具的分类。 宏观审慎监管工具的分类

目的与机制	系统风险	对宏观经济环境的调整
自动机制	缓冲器（资本或流动性）贷款价值比率全球一致的杠杆率核算框架	随周期波动而调整的资本比率动态配置
自由裁量	压力测试新资本协议中的第二支柱	对资本充足率、资本配置或保证金要求的自由调整

1.逆周期的调节需要。从宏观审慎监管的角度看，如何实施逆周期性的调节将是讨论的主要问题。这里主要考虑两种逆周期波动的方式——可调节的资本充足率和动态配置。 计提损失准备金采用权责发生制的会计制度无异于放大了经济周期的波动性。针对这种情况，宏观审慎监管当局采用动态配置方式，在经济上扬的时期建立资源缓冲区，控制信贷的规模，提高金融机构的储备规模；在经济衰退的时候，适度降低储备规模，加大对国民经济的支持力度，缓解经济持续下滑的恶性循环，以便吸收损失而不会引发或放大经济衰退。这种做法是通过监管调节实现的，不会影响会计标准，从而保证了财务报表的公正与透明。 通常情况下，各国的金融监管当局对资本充足率的监管实施统一的标准，缺乏一定的灵活性，因而宏观审慎监管当局可以采取灵活的标准，对资本规模、风险程度不同的金融机构要求不同的资本充足率，而且在不同的经济时期采用不同的充足率要求，以此降低周期性的影响。 2.流动性调节。对于流动性风险的监管，涉及到审慎监管的宏观和微观两个维度。微观审慎监管要通过对银行资产负债表中资产与负债期限错配的分析，来控制单个金融机构的流动性风险；而宏观审慎监管是监管当局要持续监控国际和国内的金融市场状况，关注资本的流向和流量，避免整个资本市场的普遍流动性危机。 3.贷款价值比率（loan-to-value ratios）。次贷危机之后，各国监管当局出台了不少针对金融产品特点的监管政策，其中限制贷款价值比率（LTVs）就是用来防止房地产价格不合理上涨带来系统性风险的指标，我国也一直使用贷款价值比率工具作为财政刺激方案的一部分。贷款价值比率是指按揭贷款规模与房产价值的比率，该比率越低，说明个人的支付能力越强，还款能力越强。该比率的迅速扩大说明银行业风险普遍提高，宏观审慎监管者当局采取控制该比例的措施来缓解过度放贷，进而避免顺周期性的扩散，在一定程度上降低系统性风险。限制贷款价值比率很可能成为宏观审慎监管应对不断变化的环境的一个有效的可变工具。 四、应对金融危机的宏观审慎监管思路 金融危机的爆发和蔓延使欧洲监管者也认识到加强宏观审慎监管的必要性。在2009年3月英国金融服务局发布的《Turner报告》中，特别指出为避免泡沫膨胀，政府及监管当局应加强合作共同分析宏观审慎监管的发展变化趋势，共同决定需要采取的措施。通过对危机的研究及对监管制度框架的分析，欧洲做出了自己的宏观审慎监管模式选择。 欧洲建立宏观审慎监管框架中有这样一个建议：建立一个新机构——欧盟系统性风险委员会（European Systemic Risk Council，ESRC），该机构由欧洲中央银行行长主持，并取得欧洲中央银行的支持。新机构汇集并分析有关金融市场稳定、宏观经济条件和所有金融部门宏观审慎发展的全部信息，其职能体现在以下两个方面。 第一，宏观审慎监管框架的职能。确定和评估欧盟金融体系（包括所有市场、机构和基础设施）的风险和脆弱性，发布风险预警，实施有关宏观审慎监管政策的建议等主要职能，此外还要辅之以其他相关任务，包括：确定具体的宏观审慎监管报告的要求，使金融机构缩短重大信息方面的差距；为有关的宏观审慎监管提供咨询，还包括查明由金融创新产生的监管空白及其可能带来的系统性风险。 第二，为有效实施宏观审慎监管政策所需要的环境、制度要求和程序提供支持。执行上述任务需要相应的支持，包括对全面综合信息的收集和分析及有关监管部门的密切合作。欧盟及全球范围内金融机构和市场的相互联系，还意味着对潜在系统性风险的监测与评估应该基于广泛相关的宏观经济、宏观财政数据和指标及市场提供的资料。发展适当的结构和程序，汇集所有类型的相关信息，同时确保严格保密地使用微观数据，这将需要具有关于精密分析、市场和监管的专业知识。此外，监测有关机构、市场和跨界部门的风险敞口将不得不依靠在欧盟和全球范围内与有关监管机构密切合作。 五、宏观审慎监管的未来之路 自2007年的金融危机席卷全球以来，各个国家纷纷出台了各自的金融改革方案，其中宏观审慎监管是被广泛提及的思路，但是宏观审慎监管应当如何付诸实施，宏观审慎监管怎样真正植入各国的监管框架之中，宏观审慎监管与传统的微观审慎监管之间如何协调发展等问题仍有待进一步研究。 （一）与微观审慎监管并肩作战 宏观审慎监管只是审慎监管的一个分支，是着眼于宏观层面的监管理念。因此，在强调宏观审慎监管的同时也不可忽略了单个金融机构的风险，政策制定者需要在关注单个金融机构的基础上，树立掌控全局的意识，在宏观审慎和微观审慎之间找到一个平衡点。在对金融机构进行审慎监管的时候，要尽量发挥宏观审慎监管和微观审慎监管之间的互补作用，缓解二者之间的对立和冲突，这需要对金融监管的长、短期目标进行协调，更需要对不同类型的银行、不同区域的金融机构实行多样化监管。宏观审慎监管的基础是微观审慎监管，宏观审慎监管目标的实现要通过金融机构之间的配合及微观审慎监管手段辅助。 （二）在更广阔的视角下实施宏观审慎监管 对于宏观审慎监管当局来说，其监管的重点不只限于银行系统内部，而是应把监管覆盖整个金融体系。过去几十年的经验告诉我们，非银行金融机构同样影响着金融系统的稳定。例如，当系统性风险从银行体系蔓延到保险领域，保险部门如何管理这些风险以及在银行与保险紧密联系的情况下，风险是否能完全分离出银行系统，这些问题都会对金融系统的稳定性产生影响。此外，金融危机让我们看到金融创新所带来的风险没有得到微观审慎监管当局的重视，一些无人监管的部门快速增长并成为信用的主要提供者，风险或许被转移出银行部门，但却在整个金融系统中积聚起来。因此，在未来宏观审慎监管与微观审慎监管共同管理时，需要特别关注对跨行业创新产品的动态监督。 （三）全球合作是宏观审慎监管的长期追求 宏观审慎监管的分析方法不仅关注银行系统这一个领域，也不只是着眼于一个国家或单独的地理区域，宏观审慎政策必须考虑到风险发源于其他国家金融市场的可能性，这就要求中央银行和监管当局通力合作来缓解这些风险。宏观审慎监管不仅仅要维护国内金融体系的稳定，更要兼顾国际金融体系的稳定。因此，金融稳定论坛、国际货币基金组织等国际机构一直鼓励不同意识形态的监管主体之间进行沟通与交流，鼓励国际和国内的审慎监管当局、中央银行、财政金融部门和国际金融机构的高层领导定期会晤，共商全球监管协调并就发生在各自市场上的情况交换信息、分析信息，为全球投资者提供咨询、帮助，防患风险于未然。 （四）宏观审慎监管面临的挑战 1.难以准确判断当前的经济形势。宏观审慎监管面临的一个重要挑战是资产泡沫难以发现。一方面，商业周期的规律难以把握，很难确定资产价格是否已经长期偏离其基础价值；另一方面，监管当局很难预测到经济拐点，也很难确定泡沫从何时开始，经济中的“预警”系统常常无法发挥应有的作用。 面对这样的不确定性，监管当局需要选择一个原则以指导宏观审慎决策。泡沫的发展是因为存在激励动机使投资者无视泡沫可能破裂的“尾部风险”，由于这种激励机制很难在事前消除，因此，为了避免泡沫的产生，可能需要对信贷的发展或杠杆实行永久严格的限制。但是，这种做法在经济正常时期则无异于是一种惩罚，因此，一种更好的且损失较小的做法，是监督者要密切监测金融体系并保证监管当局随时进行干预的能力。这就对宏观审慎监管当局提出了更高的要求。 2.制度挑战：央行与独立机构。宏观审慎监管方法中由监管当局进行干预和管理的办法引出了重要的制度问题。一方面要考虑应由哪个部门来做出判断，以及该部门是否应独立地行使权力。回顾历史我们发现，由于宏观审慎监管会减轻货币政策的负担，而央行需要货币传导机制发挥调控作用，因此央行有动力采取行动。事实上，通常情况下的确是央行在金融危机后采取主要措施对经济进行调控，央行显然应该在监管干预过程中发挥关键作用。此外，实施宏观审慎监管还涉及政策的制定（如在经济好时提高放贷标准），对于这些政策，政府未必能够接受，因此有学者认为一个完全独立监管的机构是十分必要的。制度问题的另一方面是如何将该部门对经济形势做出的判断传递给相关的监管人员，并最终将其转化为监管决定。这个问题是今后金融体系管理研究需要重点考虑的问题。 3.系统适用性挑战。宏观审慎监管面临的另一个重大挑战，是决策制定体系如何在抑制系统性风险的3个可选方式（就市场风险对市场参与者提出警示、加强对金融市场和机构的监督、利用其监管权力制定规章）中进行选择。例如，面临某些特定的宏观风险有时需要制定规章并对金融机构和市场采取全面监管措施，但这可能会使宏观审慎监管和微观审慎监管之间的责任混淆不清。针对这一问题，有学者建议根据所采取的措施在不同层面产生的影响不同来区分管理和监管行动，例如有些行动的实施是针对单个金融机构的，另一些措施是调控整个市场的；旨在抑制累积风险和外部风险的管理和监管措施，将作为宏观审慎监管工具包的一部分；而旨在维护单个金融机构稳定的措施将作为微观审慎政策的一部分。 六、中国落实宏观审慎监管模式的发展方向 随着中国越来越多的参与到世界金融活动中，中国金融业所面临的压力也越来越大，亟待解决的问题也越来越多。 （一）着眼于宏观金融体系，着手于微观金融机构 由于各国的金融发展模式不同，出现的风险也不尽相同。从宏观审慎监管看，就中国的实际情况而言，欧美国家容易出现的宏观审慎监管问题，在中国的经济体制下，也许在可预见的一段时间内都不会出现，比如大银行的倒闭。但这并不是说中国就没有系统性风险，只是中国的系统性风险来源或表现形式不同。中国的宏观审慎监管应当更多地关注诸如政府融资、银行不良贷款及以房地产为代表的资产泡沫等问题，这些问题大多与中国的体制相关，政府机构既是金融机构的监管者，又是金融机构的投资者，还是金融政策的制定者，政府的多重职能成为中国当前所面临的系统性风险的来源。 另一个重要的问题是中国的微观审慎监管也不完善，巴塞尔新资本协议中的三大支柱中的很多条款，中国的银行业并没有采用，银行的内部评估体系还不健全（ICAAP、SREP还有待建立与完善），信息披露机制也不完善，这些微观审慎监管的方面未来同样有待完善。 （二）发挥宏观审慎监管的优势 在金融监管方面，我国采用市场调节与政府干预相结合的方式，具有良好的从宏观角度对金融体系进行监管的实践经验，也经历了若干次金融危机的考验；但是随着经济、金融形势的不断变化，宏观审慎监管也要顺应形势不断完善。 从目前来看，我国实施金融业宏观审慎监管，可以实施监控银行体系的隐性风险头寸，包括银行同业交易市场、银行间外汇市场等，特别是对一些有“系统重要性”的大银行，需要它们披露同业市场头寸，以此来控制系统性风险的积聚。考虑到我国当前的房地产泡沫也在不断的膨胀，此时对银行的贷款价值比率进行控制和监管显得尤为重要。此外，我国金融市场中有国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行，以及农村商业银行和农村信用社，不同的银行机构面对的是不同的服务对象，加之我国的区域经济发展不平衡，处于不同地域的银行所发挥的金融服务作用也不尽相同，因而中央银行和银监会需要考虑对不同区域的银行、不同类型的银行实施不同的资本充足率管理，使银行能够更好的为中国经济的发展服务。