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郑联盛、钟震：金融监管改革重点在建立宏观审慎管理框架
时间:2015年12月23日 作者：zhengliansheng
导读：
“十三五”规划建议强调，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。国际金融危机之后，全球主要发达阅读全文
“十三五”规划建议强调，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。国际金融危机之后，全球主要发达经济体对其金融监管体系进行了反思和改革，基本建立了以系统性风险防范为核心任务的宏观审慎管理框架。国外的经验值得我国金融监管体系改革借鉴。美国金融监管体系改革国际金融危机是大萧条以来全球最为严重的金融危机。美国对这次危机进行了深刻的反思，并最后通过了《多德—佛兰克法案》，对美国的金融监管体系进行了重大的改革与完善，致力于建立一个应对系统性风险和复杂内在关联性的金融监管新框架。美国金融监管体系改革和金融宏观审慎管理框架的核心有五项内容。
一是建立金融宏观审慎管理的协调机制。新监管体系建立了一个由财政部长作为主席和主要监管主体负责人组成的金融稳定监察委员会，委员会负责监控和管理美国金融系统性风险。委员会的职能主要体现在三个方面：如果委员会在评估后认为某大型金融机构对金融体系稳定构成风险，则将建议美联储在资本金、杠杆率等方面对该机构实行更加严格的微观审慎监管要求；在特别的条件下，该委员会有权对大型金融机构进行分拆，具体执行则授权美联储来实施；协调美国各个监管主体的立场，形成一个统一的系统性风险应对机制。
二是美联储的超级监管地位的确立。新法案在保持美联储传统的最后贷款人监管职能之外，还授权美联储对大型、复杂、综合性（特别是业务在多个金融领域交叉形成的内在关联性）金融机构实施全面监管，以确保系统性信息及风险的了解、辨别与防范，并可以采取相应的微观审慎措施。经过金融稳定监察委员会的批准和授权，美联储可以拆分规模过于庞大的金融机构，从而防范“大而不倒”效应引发的系统性风险，而不需考虑该机构是否属于银行。
三是系统重要性机构的审慎监管机制。《多德—佛兰克法案》赋予联邦监管机构（金融稳定监察委员会）一项新权利，使其能够对未接受纳税人资金救助但陷入困境的大型金融公司进行接管和分拆（具体操作由美联储执行），以防止此类机构的倒闭引发整个金融体系的动荡。新体系还设立了一个由美国联邦存款保险公司主导的流动性应对计划以及金融机构清算程序，但是美联储是流动性支持的最终责任主体。
四是创立沃尔克规则。该规则致力于打破混业经营和分业监管的制度错配，限制了大型金融机构的自营交易业务，即将分离大型银行控股公司的传统商业银行业务和自营交易业务。沃尔克规则同时要求银行对私募股权基金和对冲基金的投资额不能超过所投资基金总资产的3%以及银行自身核心资本总额的3%,据此限制金融机构利用自有资本进行自营交易。另外，沃尔克规则对银行规模也进行了限制，要求银行进行兼并重组时，收购后的关联负债规模不得超过所有金融机构负债规模的10%。
五是填补监管漏洞，最为主要的是成立联邦层级的保险业监管主体以及将影子银行体系纳入监管框架之中。新框架注重在联邦层面对保险业进行有效的监管，以协调联邦—地方州政府在保险监管上的监管职权；同时，将此前广受争议的对冲基金、私募股权基金等影子银行业务纳入传统的监管框架之中，防止出现监管空白和监管漏洞。
英国金融监管体系改革
国际金融危机以来，金融监管体系变化最大的经济体是英国。1997年英国金融服务管理局（FSA）成为英国金融市场统一的监管机构，行使法定监管职责，直接向英国财政部负责。但是，国际金融危机的爆发，特别是英国北岩银行引致的150年来英国首次大型银行挤兑事件触发了对金融监管体系的改革。英国认为，以金融服务管理局为统一监管机构的体系不适应危机救助的需要，不利于应对系统性风险和保障金融稳定，需要将货币政策与金融稳定相统筹。
2012年1月英国金融体系进行了重大调整。
一是金融服务管理局被拆分为两个机构，即金融审慎管理局和金融行为监管局，前者负责宏观审慎管理，并成为英格兰银行的附属机构；后者作为金融服务管理局的实体延续，并负责金融行为的微观监管。
二是成立了金融政策委员会，亦是英格兰银行的直属机构，负责识别和监控系统性风险，具有对金融稳定相关事宜向财政部、央行提出建议，并对金融审慎管理局和金融行为管理局提出指示和建议的权力。
三是金融政策委员会、金融审慎管理局主要承担宏观审慎管理的责任。委员会属决策机构，金融审慎管理局承担宏观审慎管理的核心执行职责，并具有对金融行为管理局的单向否决权。
四是英格兰银行成为系统性风险防范、应对以及宏观审慎管理框架的实质主体，宏观审慎管理决策最核心的金融政策委员会和主要执行机构——金融审慎管理局都是其附属机构，而微观监管主体——金融行为监管局名义上直接向国会和财政部汇报，但是本质上受到金融政策委员会极大的制约，为此，英格兰银行集货币政策制定执行、宏观审慎管理以及微观审慎监管等职能于一身，成为英国金融监管体系的大一统机构。
2015年金融审慎管理局的定位问题在英国成为一个重要的议题，有建议认为应该将金融审慎管理局内化为英格兰银行的一个部门而不是现时的独立附属机构。
欧盟金融监管体系改革
欧洲新的金融监管体系是由“欧盟一会+三局+各国监管机构”组成的三层监管体系。改革之前，欧洲是一个缺乏系统性风险应对的核心责任主体的四层监管体系（即“莱姆法路西监管框架”）。在国际金融危机后，欧洲新的金融监管体系亦是以系统性风险防范和应对为核心，建立了新的三层监管体系：欧洲系统风险理事会负责欧盟层面的金融稳定和宏观审慎监管，是系统性风险防范与应对的责任主体；欧洲银行管理局、证券及市场管理局、保险和职业养老金管理局等，负责欧盟层面对机构的微观审慎监管并履行金融消费者保护职责；各个成员国的监管机构负责各国内部的微观监管。2013年9月，欧洲议会通过“单一监管机制”，银行监管机制将由欧洲中央银行、各国银行监管机构和欧洲银行管理局共同组成，形成一个三层监管框架。欧洲中央银行将主要负责监管具有系统重要性的银行业金融机构以及在必要时接管全部银行的监管，并配合系统风险理事会监测系统性风险。
第一，建立了以系统性风险防范为核心职能的宏观审慎管理框架。金融危机的爆发最为重大的启示就是必须加强对系统性风险的管理和应对。系统性风险应对机制的缺乏是国际金融危机爆发和传染所揭示出的最大制度缺陷，亦是欧洲主权债务危机迅速蔓延的根源所在。宏观审慎管理框架是发达经济体填补系统性风险防范制度漏洞的重大政策选择。宏观审慎政策的目标是防范系统性风险，特别是时间维度和空间维度的风险传播和升级，促进金融体系的自我修复，保障金融体系整体的安全性和稳健性，并确保经济周期中金融服务的稳定供给，有效发挥金融体系在资源配置中的基础作用，宏观审慎管理重在防范系统性风险、稳定金融体系。第二，强化了中央银行在金融监管体系中的核心地位，金融稳定成为央行第三大目标。从美国、英国和欧盟金融监管体系的改革经验看，中央银行在金融监管体系的地位和作用不断被强化，已经成为一定意义上的“超级监管者”，同时，金融稳定成为继物价稳定及充分就业之后主要央行的第三大政策目标。
第三，更加注重功能监管，以防范分业监管和混业经营的制度性错配。美国和欧盟是实行分业监管的框架，英国以前在金融服务管理局的框架下是混业监管的模式，在国际金融危机之后，美国和欧盟强化了分业监管的框架，英国继续实施混业监管的模式。但是，三个经济体共同的特点是在强化机构监管的同时，更加注重功能监管，比如美国金融稳定监察委员会、美联储、欧洲系统风险理事会都可以防范系统性风险和系统重要性问题为由来监管大型金融机构，施加更加严格的监管标准，防止因复杂的内在关联性或混业经营而导致的监管错配。
第四，加强了微观监管标准，防止出现监管漏洞和监管空白。国际金融危机的教训是诸如影子银行等金融创新没有得到及时有效的监管，从而形成明显的监管漏洞和监管空白，使得特定领域内的金融风险逐步演化为系统性的风险。危机后，美国、英国、欧盟等都强化了微观监管的标准，国际社会亦在巴塞尔新资本协议、影子银行监管、金融机构破产恢复及处置等微观层面进行制度建设，以提高微观层面的监管标准和效率。
国际金融危机对中国造成了重大的影响，在危机应对和反思的过程中，相关部门都对系统性风险的应对及其制度问题进行了深入的讨论，2010年底周小川行长提出了金融危机应对逻辑和建立宏观审慎框架的必要性。在“十二五”规划中也强调了要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”。由于中国经济下行的趋势将持续，系统性风险将逐步累积甚至日益显性化，中国政府必须借鉴国际金融监管改革的经验，结合国内现代金融市场发展的现实需要，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖，防止发生系统性和区域性金融风险。
第一，中国应该建立健全系统性风险的应对框架，构建金融宏观审慎管理制度框架。系统性风险应对以及宏观审慎管理是国际金融危机之后欧美金融体系改革的核心，中国也曾经跟随改进一段时期，但目前尚未建立起完善的系统性风险应对框架，这不利于未来系统性风险的防范与处置。应该建立起系统性风险防范的金融宏观审慎管理框架，明确系统性风险应对的责任主体、组织架构、微观指标、协调机制等，其中一个核心的环节是人民银行和银监会的职能分工以及与相关部委的统筹。
第二，中国应该对系统性风险的核心环节进行重点跟踪，并出台有效的应对措施缓释系统性风险或隔断风险传染的机制。例如，银行体系的非传统信用扩张机制特别是所谓的“大表外”是影子银行体系风险的关键环节，这个风险远比银行体系内部的坏账风险更为巨大、隐秘、跨界，可能成为金融监管当局的一种“不可预知的风险”。产能过剩、房地产、政府债务和互联网金融等都存在同样的问题，这些问题很大一部分是体制机制问题，政府需要下大决心进行改革，否则随着时间推移，未来风险暴露和传染的空间分布将更广。从整个金融体系而言，最为核心的系统性风险环节是流动性风险，我们应该通过宏观审慎框架来建立健全流动性风险的管理及应对机制。
第三，需要警惕制度性错配的潜在风险，防止由制度问题引发系统性风险。目前，我们国内金融监管体系存在四个监管制度的错配：一是混业经营趋势和分业监管体系的制度性错配，这种缺陷使得监管当局更多关注各自领域内的风险，而对于跨界的风险存在一定程度的无视或无知。二是金融发展与金融监管的制度性错配。我国金融监管机构很大程度上承担了各自行业的发展职能，在经济保增长、调结构过程中，这种职能不自觉地被强化了，相应地金融监管机构的监管职能则被弱化。三是中央监管机构与地方监管机构的制度性错配。四是金融创新与金融监管的制度性错配。这是金融体系发展的永恒主题。国内金融创新迅猛，特别是互联网金融的发展是爆炸式的，但是针对互联网金融的监管仍然停留在指导意见层面。
第四，完善金融监管协调机制。由于我国金融业务和市场体系已经成为混业之态势，根本上已经打破了银行、证券和保险的边界，也模糊了货币政策传统的传导机制和不同行业金融监管的界限，不同的监管机构应该建立健全有效的监管协调机制。2015年6～7月的股票市场波动充分显示我国金融监管的协调机制仍然具有较大的完善空间。
第五，通过微观监管的强化，坚决守住不发生区域性和系统性金融风险底线，构建基于系统性风险防范的金融宏观审慎管理框架和基于风险有效管理的微观监管机制。微观监管标准的加强是宏观审慎框架有效性的基础，需要坚持“底线思维”，针对系统性风险的核心环节和相关领域进行压力测试，甄别并设置相关的微观指标及其标准，将风险有效控制在产品、机构和子市场之中，防范严重的空间传染，进而守住不发生区域性和系统性金融风险的底线。
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郑联盛、钟震：金融监管改革重点在建立宏观审慎管理框架
