新一轮国际金融监管体制改革的核心 强化宏观审慎监管

本次国际金融危机始于美国次级住房抵押贷款债券市场，而后通过各类金融产品、金融机构和金融市场，迅速在全世界蔓延，进而演变为自20世纪30年代大萧条以来最严重的全球性金融危机。有效的金融监管是防范金融风险最有力的外部约束力量，此次危机的发生和蔓延充分暴露了相关国家在金融监管理念、体制及国际合作方面存在的诸多问题。近十多年来金融市场的迅速发展和高度繁荣、金融机构的持续盈利及不断扩张，使主要发达国家盲目相信现行的监管模式和体制是行之有效的，没有主动根据金融市场、机构和产品的发展，相应改革和完善监管体制，提高监管的有效性。 其中，现行金融监管体制暴露的缺陷主要体现在微观审慎监管（micro-prudential supervision）在保证整个金融体系稳健运行方面的不足。首先，金融体系的传染性使微观审慎监管对维护金融稳定的作用受到一定程度的限制。金融体系与实体经济的密切联系使资产价格攀升与杠杆率提高对经济增长起较大促进作用的同时，也使众多金融机构在资产价格和经济下行时陷入困境；其次，微观审慎监管难以解决金融体系竞争压力加大导致的经济顺周期效应，从而加剧了整个金融体系的脆弱性。本次金融危机引发了国际社会对现行金融监管制度的深刻反思，G20、G30等具有重要影响力的国际组织/论坛和美国、英国、欧盟等国家和地区在总结危机原因和教训的基础上，相继提出了金融监管建议和改革方案。这些建议和方案的一个核心内容就是构建宏观审慎监管（macro-prudential supervision）框架，并将其与微观审慎监管有机结合，以有效监测、识别和防范系统性金融风险，确保金融体系整体稳定。 一、宏观审慎监管方法的概念、特征及手段 早在20世纪70年代末，国际清算银行（BIS）就意识到，仅加强单个机构的监管不足以维护金融稳定且监管成本惊人，为确保金融稳定，一国政府应从水平和垂直两个方向加强监管。为此，学术界提出宏观审慎监管方法，主要内容包括金融监管框架与宏观经济的关系及系统性风险的预防。遗憾的是，直到最近几年宏观审慎监管方法才逐渐在金融监管领域受到重视。国际清算银行前行长安德鲁?科罗克特（Andrew Crockett，2000）主张将金融稳定划分为微观审慎层面的稳定和宏观审慎层面的稳定，与这两个层面的金融稳定相对应的就是以确保单个金融机构稳健为目标的微观审慎监管和以维护整个金融体系稳定为目标的宏观审慎监管。相对于微观审慎监管以单个金融机构为监管对象，宏观审慎监管着眼于防范整个金融体系出现系统性风险的可能性。根据国际清算银行研究与政策分析部主任克劳迪亚?博里奥（Claudio Borio，2006）的分析，宏观审慎监管指与微观审慎监管相对应的监管手段和方法，主要以防范系统性风险为初衷，将金融体系视作一个整体，研究金融体系与宏观经济的联系以及金融体系内部的相互关联性，通过定性定量分析及早期预警、宏观压力测试等手段，监测金融体系的脆弱性，识别金融风险在金融体系的跨行业、跨机构分布以及金融体系顺周期性对金融风险的放大，并有针对性地对监管准则、标准或指标进行调整，以期达到金融稳定并确保经济平稳发展的最终目标。 克劳迪亚?博里奥（2003）还详细比较了宏观审慎监管与微观审慎监管的不同，指出宏观审慎监管着眼于防范系统性金融风险，微观审慎监管着眼于防范单个金融机构风险；宏观审慎监管最终目的是为了避免给宏观经济造成重大损失，微观审慎监管最终目的是保护消费者（投资者或存款人）利益；从宏观审慎监管的角度看，金融风险是内生的，金融机构的集体行为通过影响金融资产价格等因素对经济产生影响，进而反作用于金融机构的稳健性，而从微观审慎监管的角度看，金融风险是外生的，单个金融机构的行为对市场价格和经济没有影响；宏观审慎监管认为金融机构之间的相关性和共同风险暴露是重要的，而微观审慎监管却认为它们是没有联系的；宏观审慎监管是以整个体系的风险为控制标的，控制风险的方法是自上而下的，微观审慎监管则关注单个金融机构的风险，控制风险的方法是自下而上的。 宏观审慎监管目标主要依靠监测金融体系脆弱性和政策工具调整两个方面来实现。国际清算银行前行长马科尔姆?奈特（Malcolm Knight）将上述两个方面比喻为“病情诊断”和“相应处方”。监测金融体系脆弱性包括建立更为准确和简便的统计指标，衡量金融体系健康状况；开发金融体系的早期预警指标及宏观压力测试体系；进行宏观审慎监测实验（monitoring exercises），包括金融体系数量、质量分析和判断。审慎工具调整包括两个方面的内容，一是针对风险的机构跨度（cross-sectional dimension），根据特定金融机构对整个金融体系的风险贡献率适当调整审慎监管标准（如果某大型金融机构破产可能会对整个金融体系造成损害，则除最低资本要求外，还应要求它建立较高的资本缓冲器）；二是针对风险的时间跨度（cross-time dimension），根据风险聚集的不同时段，调整宏观审慎监管工具以有效应对金融体系与实体经济间的顺周期效应（例如，根据经济周期对资本充足率进行调整或根据压力测试结果，相应调整资本缓冲的规模）。 二、宏观审慎监管缺失是国际金融危机未得以有效防范的重要原因 此次国际金融危机发生前，各国实行的金融监管主要是针对单个金融机构的资本充足率、流动性、盈利能力、管理水平和内部控制等关键指标进行微观审慎监管。其中隐含的一个重要假设就是，以风险为导向的资本要求能够确保单个金融机构的偿付能力，而单个金融机构健康稳定就可以保证整个金融体系的稳定。本次国际金融危机表明，微观审慎金融监管不足以实现维护金融体系整体稳定的目标。第一个典型例子就是贝尔斯登遭受挤兑事件。出于对贝尔斯登资产质量的担心，其交易对手纷纷中止交易，其贷款人不再提供贷款，从而导致贝尔斯登的流动性严重不足（而不是资本金不足），随后贝尔斯登不得不迅速出售资产以应对，这种做法又使更多的交易对手和贷款人认定它无法偿付债务，从而引发了更大范围的中止交易或贷款。其实贝尔斯登的缓冲资本始终远远高于根据新巴塞尔协议计算出来的资本充足率要求，因此可以说最终导致贝尔斯登失败的是信心的缺乏而非资本的缺乏。 第二个典型例子是，次贷危机发生后，特别是雷曼兄弟公司破产后，金融机构为改善自身资产负债表，纷纷紧缩信贷，这对单个金融机构而言是理性的选择，但是，当所有金融机构都采取高度同质化的行为时，就出现了信贷市场冻结，整个社会陷入流动性紧缺。这表明，从系统的角度看，即使每个市场参与者的行为都正常合理，也可能导致整体上无效率甚至危险的结果。单个金融机构的问题可能不会造成系统性风险，然而当它们的行为相互关联并共同波动时，曾经认为只有大型机构出问题才会引发的系统性失灵就会发生。 同样，在经济金融发展的乐观时期，微观金融机构稳定和宏观金融稳定也不同步。此时，单个银行愿意承担较多的风险而多放贷款，从微观审慎监管的角度看，如果该机构的杠杆率增加有相应的安全标准作支撑，例如资本缓冲水平是充足的，就应该没有问题；但是，如果所有银行均放松信贷政策，从宏观审慎监管的角度看，很可能产生不可持续的信贷繁荣，甚至积累泡沫，从而留下新的风险隐患。 因此，为防范系统性金融风险、维护整个金融体系的稳定，着眼于整个金融体系而不仅是单个金融机构的宏观审慎监管是不可缺少的。从此次国际金融危机看，一直以来，不管是发达国家还是新兴市场国家，其监管理念往往倾向于更多地从微观层面考虑监管问题，在单个金融机构看似健康稳定的情况下，没能对金融机构的经营模式变化、金融业的相互关联性、宏观经济变量对金融体系稳健性的影响以及由此不断增加的系统性风险给予足够的关注。上述在宏观审慎监管方面的明显不足主要表现在以下四个方面： （一）没有一个机构具有监测和防范系统性风险的明确职责和相应手段 金融机构通过参与共同的市场、产品而产生的关联关系，以及宏观经济与金融部门的关联渠道，都是影响金融体系稳健性的重要因素。如果只注重微观监管，可能导致忽视宏观经济和集体行为对整个金融体系的影响，无法准确监测系统性风险并采取适当救济措施，一旦发生系统性风险，单个金融机构也难以幸免。因此，需要赋予一个机构防范和化解系统性金融风险的明确职责，该机构要能够掌握单个金融机构的风险状况，同时有相应的工具和手段来分析各金融子行业的关联性以及宏观经济变量变动对金融体系可能产生的风险。但在这场国际金融危机中，不论是以美国为代表的功能监管体制还是以英国为代表的统一监管体制，都缺乏一个承担防范系统性金融风险职责的宏观审慎监管主体。在美国，美联储虽然对加入联储体系的商业银行具有监管权，但没有将商业银行放在整个金融体系的框架下，监测它们与其他金融市场参与者之间的联系，也没有掌握商业银行从事金融衍生品交易的准确信息，从而难以对危机形势作出准确的判断。在英国，英格兰银行虽然具有维护金融稳定的职责，但由于没有金融监管职能，缺乏对金融机构的检查权和早期干预措施，导致无法及时发现和判断系统性金融风险，并采取相应的救助措施。一个典型例子就是 2007年9月，英国第五大贷款机构北岩银行（Northern Rock）因过度依赖信贷市场融资而爆发流动性危机，该行储户蜂拥提款，酿成了英国自1866年来的首次银行挤兑事件。 （二）监管体制落后于金融创新，为监管套利创造了空间 1980年代初以来，以美国为首的西方国家掀起了一场以放松金融管制为主要目标的金融自由化运动，大大缩小了金融监管的范围和边界，显著扩大了无监管或少监管的金融业务范围，这既促进了金融创新的发展，也催生了新的系统性金融风险隐患。在快速发展的金融创新过程中，大部分金融中介业务被转移到各类场外结构性金融产品和投资银行、对冲基金、货币市场基金、特殊目的实体以及其他私人资金池等影子银行体系 （又称类银行机构），这类机构高杠杆率的短借长贷行为，具有较高的流动性风险。中国人民银行金融研究所（2009）在分析金融危机暴露出的金融监管存在的多方面问题时，特别指出类银行金融机构内部存在多重问题，与传统金融机构盘根错节，很容易引发系统性风险。而一些大型传统金融机构大规模拓展非传统金融产品和业务，规避监管，成为系统性风险的另类来源。本次危机让我们深刻认识到，现行金融监管模式滞后于金融创新的实践。在现行监管模式下，吸引公众存款的商业银行等具有明显外部性的传统金融机构和传统金融产品接受较为严格的监管，而类银行金融机构和场外金融产品受到的监管较为松散甚至缺失。从这次国际金融危机的产生途径看，具有系统重要性的金融机构不只是传统的太大不能倒闭的银行，上述一些未受到监管或者监管不足的机构、市场和工具在特定市场环境下，也可能成为系统性风险产生和扩散的重要渠道。 中国人民银行金融研究所（2009）还分析了现行监管体制中存在的监管标准不统一的问题，指出不同类型和不同地区的金融机构与不同产品面临不同的监管规则和制度。不同类型的金融机构，即使从事同类业务，也会因为监管机构不同，受到监管的标准高低不一，加上金融监管当局之间的配合与协调不足，为监管套利创造了空间。各类监管套利使类银行金融机构和场外金融产品的发展速度远远超过传统金融机构和产品，也是对冲基金乐于在离岸金融中心注册的重要原因。 （三）监管权力分散导致难以获得金融体系综合信息 识别和判断系统性金融风险有赖于真实、完整的金融数据和信息。在中央银行与金融监管机构分设的体制中，金融体系的数据和信息被分割，如果缺乏信息共享机制的妥善安排，中央银行无法及时获得关于各金融机构稳健状况以及整个金融体系状况的信息，但作为最后贷款人，中央银行在金融机构陷入困境时必须决定是否提供必要救助。由于难以获得监管信息，中央银行在紧急情况下为维护金融稳定而作出的救助决定缺乏决策依据。例如，在美国多个监管机构并存的体制下，各监管机构只能掌握反映单一行业的信息，由于缺乏共享信息的有效机制，包括美联储在内的任何一家监管当局都不掌握金融体系的全面信息。 （四）金融监管协调和合作缺乏顺畅渠道 宏观审慎监管将金融体系作为一个有机互动的整体，要求负责不同金融行业的监管者与中央银行协调行为和决策。面对金融危机造成的严峻形势，相关部门必须迅速行动，采取非常规措施维护金融稳定。本次危机暴露出，监管协调不畅直接影响对危机形势的准确判断和救助措施的及时出台，造成危机处置和金融稳定工作陷入被动，凸显金融监管体系的缺陷。在英国，金融服务局（FSA）是唯一的监管机构，拥有广泛的监督管理权，但缺乏来自其他机构的制衡和监督，这是金融服务局忽视北岩银行业务快速扩张可能带来的风险、未能进行有效监管并及时采取纠正措施的重要原因之一。而由《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》确立的金融监管协调机制存在职责分工不够明确、信息共享不够及时、运作效率不高等问题，导致英格兰银行在危机发生时难以在短时间内作出有效应对。 三、强化宏观审慎监管成为新一轮国际金融监管体制改革的核心 如前所述，国际金融危机后，G20、G30等国际组织/论坛和美国、英国、欧盟等国家和地区相继提出了金融监管建议和改革方案。从这些建议和方案可以看出，加强宏观审慎监管、防范系统性风险被提升到一个前所未有的高度，成为本轮金融监管体制改革的核心内容。对比研究这些建议和方案可以看出一个清晰的脉络，即方案大多吸收了建议的核心内容，并结合各自国家和地区现有监管体制的特点及在危机中暴露出的问题，提出了不同的解决方案。 （一）防范系统性金融风险成为完善金融监管的着力点 与单个金融机构的风险相比，系统性金融风险是不可转移和分散的，它的产生途径更为复杂，对整个金融体系的破坏作用也更大。有关监管改革建议和改革方案都把提高系统性风险防范能力作为改革的一个重要内容。 1．G20 2008年11月15日，G20成员国领导人在华盛顿举行峰会，共同商讨如何应对全球金融危机。根据此次峰会确定的行动计划，建立四个工作组，分别围绕加强稳健监管和提高透明度、加强国际合作和促进金融市场诚信、改革国际货币基金组织、改革世界银行和多边开发机构这四个议题开展工作。2009年4月2日，G20领导人在英国伦敦召开第二次峰会期间，发布了《加强金融系统宣言》（Declaration on Strengthening the Financial System），并公布了四个工作组的工作报告。第一工作组在报告中向G20领导人提出了加强稳健监管和提高透明度的25条建议，其中前四条建议均围绕“金融监管的系统性方法”，包括： o.各国金融监管机构、中央银行和管理当局以及所有国际金融组织和标准制定机构的法定职责都应包括促进金融体系的稳定，作为对其核心职责的补充。 o.各国都应当建立有效机制，使国内有关金融当局能够联合评估系统性金融风险，并采取联合行动防止系统性风险的累积。这一协调机制的机构应公开透明，各方分工、责任和义务应清晰明了。 o.金融管理当局应当拥有适当的应对系统脆弱性的宏观审慎工具。为了达到全球一致的目标，国际机构和标准制定机构将开发并向各国金融当局提供此类工具。 o.扩员后的金融稳定理事会1（Financial Stability Board， FSB）（与国际货币基金组织一起）应为每个国家的主要金融监管当局建立一套有效机制，定期举行会议，共同评估全球金融体系的系统性风险，并协调政策应对。 2．G30 2009年1月15日，由民间、政府部门及学界资深人士组成的30人集团（G30）发布了《金融改革——促进金融稳定的框架》（Financial Reform: A Framework for Financial Stability，以下简称G30报告），提出审慎监管的根本目标应是维护稳健的金融体系，防范系统性风险。通过实施全面、均衡的改革建立起能够抵御系统性金融风险的金融体系。在设计金融体系改革时，需要认识到自由开放的金融市场的内在波动性及其危害，这种波动性有时会达到威胁经济稳定的程度。为此： o.应按照国际最高标准对具有系统重要性的大型复杂银行机构实行持续而密切的监管。应按照正规的审慎监管标准对具有潜在系统重要性的非银行金融机构进行监管，确保其资本、流动性及风险管理达标。 o.建立健全包括清算结算体系和相关法律框架在内的、对金融体系起到支撑作用的关键基础设施，以便出现问题时能有序地关闭大型复杂金融机构。应避免会计、监管及其他方面的做法无意中导致反复出现过度偏好或规避风险的行为。 o.审慎监管的主要目的是维持金融体系整体的健康，控制系统性风险。判断监管有效性的一个适宜标准是避免大范围、毁灭性的金融机构倒闭，并通过强化对高管人员和股东的约束，对金融机构倒闭过程进行适当管理，从而防止金融机构倒闭可能引起的市场动荡。 3．美国 2008年3月31日，时任美国财长保尔森向国会提交了《金融监管体系现代化蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure ），对改革美国金融监管体系提出了短期、中期和长期建议。该蓝图认为，金融监管体制的“割据”意味着任何一家机构都没有能力以广泛的视角审视市场，发现其中的系统性风险迹象。为防范系统性金融风险，弥补市场约束的不足，应授予美联储监管系统性风险的权力。美联储除了执行货币政策和提供流动性等传统渠道来维护市场稳定外，还必须能够评估整个金融体系的资本、流动性和盈利性等情况以及这些因素对金融稳定的潜在影响，并有权力将监管权覆盖至金融体系的任何地方以维护金融稳定。 2009年6月17日，奥巴马政府正式向国会提交了《金融监管改革方案》（Financial Regulatory Reform Plan）。该方案提出，业务复杂的大型金融集团（跨银行业、证券业和保险业经营）是引发系统性风险的重要原因，如何有效评估和管理这些机构对整个金融体系的风险至关重要。方案提议将系统性风险监管职责赋予美联储，并创设金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council，FSOC），以促进信息共享和协作，甄别暴露风险（emerging risks）。方案还建议提高对所有金融机构的资本和流动性要求，对业务复杂的特大型金融机构设立更高的监管要求；鉴于一级金融控股公司2（Tier 1 FHCs）可能的倒闭将给金融系统带来更大的风险，包括资本、资产流动性和风险管理标准在内的一级金融控股公司审慎监管标准，应较其他金融公司的监管标准更为严格和保守；强化对具有系统重要性的支付、清算和结算体系以及相关活动的监管。 4. 英国 2009年3月18日，英国金融服务局发布了《特纳报告》（The Turner Review: A Regulatory Response to the Global Banking System）。报告认为，英国在国际金融危机前有关金融机构资本、流动性、账户和范围的监管方法，过于关注单个机构，对系统性风险和整体业务模式的分析不够，未能设计出监管工具应对不断出现的系统性风险。金融监管需要一种更深入、更具系统性的新方法。 o.建立宏观审慎分析框架。英格兰银行和金融服务局应共同、深度介入宏观审慎分析，并开发相应的政策工具。金融稳定委员会应由英格兰银行和金融服务局共同组成。英格兰银行和金融服务局需加强合作，共同分析宏观审慎情况（macro-prudential condition）的发展变化趋势，共同决定需要采取的措施，避免泡沫膨胀。宏观审慎分析需要考虑的因素包括：信贷发放和定价、杠杆率、到期日转换的形式及相关流动性风险、房地产和证券等资产价格，以及各类金融机构尤其是未受审慎监管的金融机构在金融体系中的作用等。这些分析为货币政策提供参考，并决定需要采取的宏观审慎措施，例如逆周期的资本和流动性要求等。 o.将“彻底的监管”（Intensive Supervision）作为新的监管方法，从关注微观层面向关注整个金融体系和系统性风险管理转变。具体方法包括：加强对高影响性机构特别是高影响性和复杂性银行的监管，监管方式从注重机构体制和运营过程向注重核心业务风险、业务发展模式的可持续性以及经营战略转变，对高管人员的监管不仅要关注专业水平还应包括道德水准，加强对行业和机构的比较分析，加强对支持金融监管团队的专家技能的投入，更深入地分析与主要风险相关的信息以及将对薪酬政策的监管纳入对金融机构全面风险的评估中。 5．欧盟 2009年5月27日，欧盟委员会公布了加强金融监管的计划——《欧洲金融监管》（European Financial Supervision）。该计划认为现行的欧盟金融监管制度安排很少关注宏观审慎监管，审慎监管重点只放在微观层面，由不同层次的监管机构进行，监管者只评价单个金融机构的资产负债表，但对于金融机构之间以及金融机构与更宽泛的金融体系之间的相互影响缺乏应有的考虑，也没有机制确保各监管当局的宏观审慎风险预警和（或）应对建议得到贯彻并转化为实际行动。过于关注微观机构风险、忽视整体系统性风险的监管导向，令欧洲付出了沉重代价。为此，欧盟委员会成立高级工作组，草拟了加强金融监管的计划。2009年6月19日，欧盟成员国领导人在欧盟峰会上批准了该计划，决定支持对欧洲金融监管体系进行改革，建立一套全新的泛欧金融监管体系，以避免国际金融危机冲击。根据该计划，欧盟将成立一个新机构——欧洲系统性风险委员会（European System Risk Council，ESRC），负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险，及时发现和预警，并在必要情况下提出应对建议。 （二）在现行金融监管架构的基础上加强宏观审慎监管 监管架构是监管体制的一个重要方面，涉及一个还是多个监管者的选择问题。最佳监管架构一直是理论界和实务界争论激烈的话题，迄今仍无定论。2008年10月，G30发布了《金融监管架构：方法和全球市场下的挑战》（The Structure of Financial Supervision：Approaches and Challenges in a Global Marketplace），在该报告中，G30列出了四种金融监管结构：一是“分业监管”（Institutional Supervision），即根据公司的法人类型决定它受谁监管，银行、证券与保险公司分别由不同的监管当局对其稳健性及商业行为实施监管，中国内地、香港特别行政区及墨西哥实行的是此类结构；二是“功能监管”（Functional Supervision），即根据公司的业务类型决定其监管当局，不同业务由不同的监管当局监管，法国和意大利实行的是此类结构；三是“混业监管”（Integrated Supervision），由一个全能监管机构对所有金融机构的稳健性及商业行为实施统一监管，英国、德国和日本实行的是此类结构；四是“双峰式监管”（Twin peaks Supervision），同时存在两个履行不同监管职能的监管当局，其中一个监管金融机构的安全性及稳健性， 另一个监管金融机构的商业行为，澳大利亚和荷兰实行的是此类结构。G30报告建议各国重新评估本国的监管架构，以减少监管重复和监管真空，降低监管复杂性，防止监管套利并改进监管协调。所有的银行应当被一个监管者监管，以保证银行接受统一的监管标准。 从相关国家或地区目前出台的监管改革方案可以看出，在当前没有任何有力证据表明哪一种监管架构更有效的情况下，相关国家或地区更倾向于在现有架构的基础上加强宏观审慎监管。 1．美国 此次金融危机爆发以来，是否改革现行的“双重多头”金融监管体系在美国引发了广泛争论。一种意见认为，现行监管体制复杂、机构重叠，应当创设一个单一监管者（USFSA），强化对整个金融体系的监管。反对意见则认为，赋予一个监管者过大的权力在政治上是危险的。 保尔森的《金融监管体系现代化蓝图》提出了基于短期、中期和长期的一系列建议。其中： o.短期建议提出了立即提高监管协调和监督能力的可行性措施，包括：总统工作组（PWG）的现代化改革；创建一个新的联邦住房按揭委员会（Federal Commission for Mortgage Origination），负责对各州住房按揭的市场准入和监管进行评估、评级并报告；明确由美联储提供流动性拨备，并给予美联储所需信息。 o.中期建议着重于消除一些功能重复的监管，更为重要的是在现行框架内对某些金融服务部门的监管架构进行现代化改革。包括：将储蓄机构牌照（Thrift Charter）过渡成国民银行牌照（National Bank Charter），将储蓄机构监管办公室（OTS）和货币监理署（OCC）合并；保险业可选择联邦注册（Optional Federal Charter for Insurance），以增强保险业的竞争力；通过合并证监会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）以及融合它们的监管理念，统一对证券和期货实施监管。 o.长期建议力求从整体上弥补现行监管体制的不足，提出以目标为本（objectives-based）的监管方法最能代表优化的未来监管模式，相应的监管架构包括市场稳定监管机构（market stability regulator），审慎监管机构（prudential regulator）和基于保护消费者利益的商业行为监管机构（business conduct regulator）。 奥巴马政府的《金融监管改革方案》提出，在强化美联储系统性风险监管职责的同时，保留现有的基本监管架构，按照银行业、证券期货业和保险业分别设置监管者。此外，将设立金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council，FSOC）和消费者金融保护署（Consumer Financial Protection Authority，CFPA）。 o.设立金融服务监督委员会，以促进信息共享和合作，甄别暴露风险，为美联储确定一级金融控股公司提供咨询，为监管部门间解决管辖权争端（jurisdictional disputes）提供场所。通过立法授予该委员会向所有成员入公司收集信息的权力以及将暴露风险提请监管部门注意并责成其作出回应的权力。 o.成立一家新的联邦政府机构——全国银行监管署（NBS），负责对全部联邦特许存款机构、全部外资银行的联邦分支机构及分理处实施审慎监管。 o.商品期货交易委员会和证券交易委员会应向国会建议，对有关管理条例和规定进行必要修改以协调对期货和证券的监管。证券交易委员会拥有更大的权力，以增强对投资者信息披露的透明性，应要求提供投资建议的证券经纪交易商承担相应的受托责任，并调整对投资顾问和证券经纪交易商的监管规则，以增加投资者保护的公平性。 o.通过立法成立隶属于财政部的全国保险办公室（Of.ce of National Insurance），以收集信息，培养专家，并就国际协议进行磋商以及协调保险业政策。 o.设立新的消费者金融保护署，该机构是一家拥有稳定、充足资金来源的独立机构，为从事消费者保护的联邦级主监管机构，对享有信贷、储蓄、支付和其他金融产品和服务的消费者实施保护，并对上述产品和服务的提供商实施监管。在消费者金融产品和服务领域，消费者金融保护署应拥有实施消费者保护的广泛的管辖权限。 o.建议在金融服务业监督委员会的领导下，成立由联邦和州消费者保护机构、证券交易委员会投资顾问委员会组成的金融消费者协调委员会。 2．英国 2009年7月11日，英国财政部发布了《金融市场改革》白皮书（Reforming Financial Markets）。白皮书包括微调监管结构、确定应对及防范大型金融机构倒闭的策略、保护纳税人利益、保护消费者利益以及加强国际合作等方面的内容。 o.成立由财政部、英格兰银行和金融服务局这三个机构代表组成的金融稳定委员会（Council for Financial Stability，CFS）以取代原来的三机构常设委员会，有财长担任主席一职。该委员会的主要职责是评估系统性风险，考虑需要采取的行动。财政部、英格兰银行和金融服务局平时各司其职，出现重大风险时由CFS协调三方采取干预行动。在动用公共资金时，还需财政部批准。 o.重申英格兰银行维护金融体系稳定的法定目标，以及为实现该目标可采用的工具，包括：确保货币体系的稳健性，利用市场工具有效应对流动性波动；利用一年两次的《金融稳定报告》发布一些涉及金融稳定重大问题；对具有全局重要性的金融体系基础设施进行监督，包括对关键性银行间支付系统的监管职责；维护金融市场稳定，对英国国内和国际市场以及支付系统中的金融稳定情况提出合理化建议；在特殊情况下经财政部授权可以采取官方的财务操作，包括对单个金融机构提供支持；作为特别处置机制（special resolution regime，SRR）的牵头部门干预银行破产问题。 o.增强金融服务局的作用，金融服务局将获得更大监管权，成为一个更有效率应对银行业危机的新监管组织结构。新组织结构包括一个强化后的金融稳定部门，专门负责发现威胁金融体系的问题，以及另一个负责与其他国家监管机构联络的新国际部门。 o.加大金融服务局制定金融监管规则的权力，允许金融服务局针对个案进行干预，并确保可及时获取诸如结构性产品等非金融服务局监管范围之内的产品及业务信息，以判断是否存在金融稳定威胁。 不过，英国社会各界对这一改革方案并未达成共识。在野的英国保守党希望对财政部、英格兰银行和金融服务局构成的三重金融监管体系进行大幅度调整。根据保守党提出的改革计划，英格兰银行的职责是确保大型银行不承担过大的风险，由此将负责对这些银行资本水平的监管；金融服务局则仍将承担银行业务监管职责，确保银行公平对待客户。 3．欧盟 欧盟层面原有的金融监管协调架构在危机中暴露出明显缺陷，导致金融体系信心骤减、严重削弱了欧洲金融业的全球竞争力，这促使欧盟决定建立一个全新的金融监管框架。在欧盟领导人批准的《欧洲金融监管》加强金融监管的计划中，未来欧洲金融监管框架将由宏观和微观两大支柱组成（见图1）。 宏观方面，将设立欧洲系统性风险委员会（ESRC）。ESRC作为系统性风险监管组织，负责监测评估欧洲金融市场的整体和系统性风险。其主席由代表所有欧盟国家的欧洲央行理事会选举产生。 o.主要监管目标是建立泛欧层面的系统性风险评估系统，完善早期风险预警机制，并敦促成员国对已识别风险进行跟踪监控，培育可持续发展的单一欧洲金融市场。 o.具体职责是收集并处理有关宏观经济、金融稳定和金融监管等信息，监测和评估宏观经济与金融体系发展中产生的金融稳定潜在威胁，着重关注金融体系对行业风险以及跨行业风险转移的敏感性问题；识别这些风险并对这些风险进行排序；在风险趋于严重时发出风险预警；必要时对如何应对已识别的风险提出建议；监督有关方对预警和建议的后续落实；与IMF、FSB和第三方参与国建立有效联系。 o.为识别欧盟金融体系稳定所面临的潜在风险并确定其严重程度等级，ESRC需要：（1）获取微观审慎监管有关数据——尤其是大型和复杂跨国集团的数据；（2）有权就特定问题直接对各国监管机构和/或市场经营者开展特别调查。 微观方面，建立一个由三家新欧洲监管机构组成的欧洲金融监管者体系（European System of Financial Supervision，ESFS）。ESFS与各国监管机构一道制定能够覆盖所有金融机构的统一监管措施，以保护金融服务领域的消费者，并推动形成协调一致的统一监管规则。ESFS还应制定有助于确保欧盟法律一致实施、解决监管机构间争端的相关技术标准。ESRC和ESFS之间必须加强互动，包括共享与宏观审慎监管分析相关的微观审慎监管信息，针对风险预警或建议共同采取行动，加强与国际机构间（特别是FSB和IMF）的沟通。 （三）强化中央银行在宏观审慎监管中的作用 1980年代后期以来，源自北欧和加拿大，后以英国为代表的一些国家对金融监管体制进行了改革，将金融监管职责从中央银行分离，成立统一的综合性金融监管机构。此次金融危机表明，中央银行与金融监管彻底分离不利于有效监测和防范系统性金融风险。为此，相关改革和改革方案都在不同程度上强化了中央银行在防范系统性风险、加强宏观审慎监管中的作用。 1．G30 G30报告特别关注加强中央银行在金融监管中的作用，提出如下建议： o.中央银行应具有促进金融稳定的职能。不仅要在发生金融危机时关注金融稳定，还应在信贷迅速扩张以及杠杆使用增加时给予关注，因为两者都可能引发危机。 o.在中央银行不行使审慎监管权的国家，中央银行应：（1）在本国审慎监管和市场监管当局的决策层发挥很强的作用；（2）审议关键监管政策的改革建议，尤其是资本和流动性政策及准备金要求；（3）对系统重要性机构以及支付和清算体系实施监管。 o.应保留中央银行在极端特殊及紧急情况下提供流动性的权力，同时应以法律形式或在实践中赋予中央银行将贷款对象扩大至非银行机构的权力。 o.限制中央银行流动性支持的形式，防止中央银行贷款用于购买高风险资产或用于其他形式的长期直接或间接资本投资。实践中，由于中央银行是唯一拥有资源和权力，能够对提供系统性支持作出快速反应的实体，因此，应该在事后批准成立适当的政府实体并将中央银行的风险资产向该政府实体转移。 2.美国 保尔森的《金融监管体系现代化蓝图》认为，次贷危机发生的最重要原因是没有一个单一的监管机构拥有所有的信息和必要的权限监控系统性风险。为此，建议： o.将美联储的监管权覆盖至整个金融体系，能够评估整个金融体系的资本、流动性和盈利性等情况以及这些因素对金融稳定的潜在影响； o.授权美联储从商业银行、投资银行、保险公司、对冲基金、私人股权公司和商业运营机构直接收集信息； o.美联储应有足够的权力和必要的惩罚措施以处理那些可能对金融稳定构成负面影响的做法； o.美联储对相关联的场外衍生品市场具有监管权，其监管范围还应扩展至对金融体系有潜在影响的对冲基金、私募基金等； o.延伸美联储的最后贷款人职能，可以向非存款类金融机构提供贷款，并通过现场检查或其他方式充分掌握所有接受其贷款的非存款类金融机构的信息； o.美联储对支付结算体系负有主要监管职责。 奥巴马政府的《金融监管改革方案》赋予美联储系统性的风险监管职责。主要内容包括： o.美联储应对一级金融控股公司的母公司和所有子公司（包括已受监管和未受监管的子公司，美国本地或国外的子公司）进行并表监管。一级金融控股公司所属的接受功能监管的子公司和存款类子公司应继续主要接受其功能或银行监管部门的监管3。对一级金融控股公司进行并表监管应集中在宏观谨慎监管层面，即对系统性风险进行整体考虑。 o.考虑到一级金融控股公司对金融体系稳定的重要意义，联储应针对这些机构在资本要求、流动性标准、整体风险管理体系、限制非金融业务发展、加强市场纪律和信息披露、快速风险化解方面制定更为严格的审慎监管标准。 o.美联储有权直接从被监管机构获取信息而不再依赖其他监管机构，并可直接对金融控股公司的母公司和所有子公司进行检查。美联储还有权获取一级金融控股公司交易对手的详细信息，以更好地评估系统性风险。当美联储发现一级金融控股公司的子公司存在系统性风险隐患，经商其主监管机构或财政部后，可对其采取严格的监管措施。 o.对于任何一家旗下拥有受保存款机构的公司，无论其组织形式如何，都应接受来自美联储的稳健并表监管（robust consolidated supervision），并应受《银行控股公司法》中有关非银行经营活动条款的管辖。 o.废除证券交易委员会监管的投资银行控股公司计划（SEC's Supervised Investment Bank Holding Company program）。投资银行公司应接受来自美联储的监管。 o.美联储负责对其认定的、具有系统重要性的支付、清算和结算体系以及相关活动进行监管，并制定相关的监管目标和原则，以及更为严格的风险管理操作标准。美联储有权从具有系统重要性的支付、清算和结算体系以及所有从事系统重要性支付结算业务的现场检查，与有关监管机构一道评估这些体系的系统性影响；紧急情况下，美联储还可以对这些体系采取不同于有关监管机构的监管措施，此外，加强美联储对系统重要性支付、清算和结算体系的结算能力和流动性资源配合。 o.修改美联储的紧急贷款权限。美联储可以在非常或紧急形势下对个人、合伙人和公司发放任何贷款，但需事先经过财政部长的书面批准。 3. 英国 2007年9月英国发生北岩银行挤提事件，引发金融市场剧烈振荡。对此，英国议会展开深入调查，于2008年1月形成《北岩银行挤兑》研究报告（The Run on the Rock）。报告分析了英国现行金融监管体制在处置北岩银行事件中所暴露的问题，并在总结瑞典和美国经验的基础上，提出了改革现行存款保险和金融监管制度的主要措施，主要包括： o.保留原有针对中小金融机构的存款保险制度，对大型银行设立专门的存款保险基金。赋予英格兰银行管理存款保险基金的相关职能。 o.设立英格兰银行主管金融稳定的副行长办公室，负责管理存款保险基金。为保护存款保险基金安全，办公室对受保的大型金融机构有一定的监管权。具体包括： ..办公室监测有可能导致系统性风险的金融机构，并有权派出检查人员对受保金融机构进行检查，在必要情况下对问题金融机构可采取早期干预措施，甚至有权将一家机构送入特定的破产处置程序。 ..办公室在危机处理中拥有对三家监管机构的领导权，以便各机构在处理危机过程中可以统一行动。办公室在危机处理中应与公众和市场进行有效沟通，同时也必须与金融服务局密切合作，进行全面信息沟通。 ..办公室对金融业的发展要进行前瞻性分析，评估金融体系潜在的风险。在金融机构与监管部门之间建立一个信息反馈机制，确保高风险金融机构重视英格兰银行和金融服务局发出的警告。 ..办公室负责发现金融稳定和危机管理立法框架内的缺陷，并与财政部就立法问题进行沟通。 ..办公室除负责英格兰银行的《金融稳定报告》外，还应对其业务及三方联席会议的工作编制年报。 4．欧盟 欧盟委员会的《欧洲金融监管》中明确指出中央银行应该在宏观审慎监管中发挥领导作用，其主要职责是维护货币与金融稳定。实际上，实施宏观审慎监管所必需的分析，可以部分借助于中央银行为制定货币政策而进行的经济和货币形势分析，同时还需要金融体系脆弱性的相关信息和分析。另外，中央银行承担最后贷款人的角色，在金融安全网中发挥关键作用。由于维护金融稳定是中央银行一项基本职责，同时，由于金融机构与金融市场的相互交叉，监测与评估潜在系统性风险应该基于一系列的宏观经济和微观金融数据与指标，微观审慎监管者掌握金融市场和大型金融公司的详细信息，拥有评估金融风险的关键信息，因此，微观审慎监管者加入ESRC工作也是必需的。 （四）监管范围覆盖至所有金融机构、市场和工具 本次金融危机爆发以来，一些学者根据危机的根源和教训就如何重新界定金融监管的边界提出了新的观点，认为应根据金融体系中具有产生“系统性风险”的金融机构和金融产品的比例与结构来确定金融监管的边界，所有因规模、重要性及其倒闭可能危及金融市场正常运转的金融机构均应被置于金融监管边界内。为此，需处理好受监管与不受监管临界面的设计问题，努力使“监管套利”的动机与行为减低至不产生“系统性影响”的程度。还有些学者提出“金融监管无边界”的观点，认为金融监管覆盖的范围必须是全面的，涉及的对象必须是综合性的，金融监管不应设置边界，只有这样才能从根本上消除“监管套利”行为和金融监管的不公平性和不平衡性。相关监管改革建议及改革方案都明确提出应扩大监管范围，并对同质性的金融业务实施同样的监管，而不管从事该金融活动的金融机构是何种法律形式。 1．G20 G20第一工作组报告提出： o.将金融监管的范围扩大至所有具有系统重要性的金融机构、市场和工具，包括系统重要性的对冲基金，所有具有系统重要性的金融机构和金融业务都应接受一定程度的监管和监督，其程度应与各机构在本地和全球范围内的系统重要性相一致。特别要考虑到有些金融机构虽然单独来看不具有系统重要性，但集合在一起可能会带来系统性风险。不具有系统性影响的金融机构、市场和工具也应具备注册资格或接受适当监督，形式取决于金融活动的类型和涉及的风险大小。 o.要确定监管和监督的程度，各国当局应当先设定合适的机制，收集所有重要金融机构、市场和工具的相关信息，以评估其倒闭或因某种原因造成严重困难从而形成系统性风险的可能性，无论是单个系统内的风险，还是通过相互联系影响到金融体系其他部分的风险。 o.金融机构、金融市场和金融工具的系统重要性取决于一系列因素，包括其规模、杠杆、相互之间的关联性和资金错配。 为了避免监管套利，该框架应力争从监管和监督的角度考虑，对类似的金融业务要尽量同等对待，而不论金融机构为何种法人形式。 o.鉴于大型复杂金融机构在一国或国际市场上的系统重要性，需要对该类机构进行更严格的监管。其系统重要性部分来源于其经营规模、同其他金融机构的关联性（或相关性）及其对市场的影响。 o.随着金融创新和金融体系的扩张，各国应当定期检查，确定被要求提供信息的机构类型以及监管覆盖范围是否适当。在这方面应加强国际协调与检查。 2．G30 G30报告建议，消除审慎监管覆盖范围的差距和缺陷，将所有具有系统重要性的各类金融机构都置于适当程度的审慎监管之下。对冲基金、私募基金和私人资本池都应接受监管，其管理人员不得从事高风险行为或者利益冲突行为，交易行为应当满足资本和流动性要求。具有潜在“系统重要性”的金融机构应具备以下特征： o.规模。名义资产负债表是衡量规模的常用工具，但仅有这一工具还不足以反映问题，应考虑更多合并表内和表外项目进行衡量的方法，并赋予各方法合适的风险权重。 o.杠杆率。使用杠杆的规模及潜在负债收缩速度是另一重要特征。单凭机构规模大小，难以断定它是否有系统性风险。 o.关联程度。主要指一家金融公司的潜在倒闭对其他多家大型重要金融机构的冲击程度。由于场外衍生品市场缺乏透明度，因此难以断定关联性对金融体系的影响程度。 o.是否提供具有系统重要性的基础设施服务。某些金融机构为其他机构提供类似基础设施的服务则具有系统重要性，这些服务包括高度专业化的托管、清算、结算及支付服务等。 3．美国 奥巴马政府的《金融监管改革方案》要求： o.对冲基金和其他私人资本池进行注册。所管理资产超过一定数额的对冲基金（以及包括私募股权基金和风险资本基金的其他私人资本池）的顾问都应在SEC注册。投资顾问应按要求对其所管理基金的充足情况进行报告，以协助对该基金是否威胁金融稳定作出评估。 o.对所有相互关联的大型金融公司实施稳健并表监管。无论金融公司旗下是否拥有参保存款机构，只要其合并规模、杠杆化程度以及关联性足以令其倒闭对金融稳定产生威胁，则该金融公司（即一级金融控股公司）应接受稳健并表监管。 o.重申并强化对银行业和工商业必须进行分离的条款4。弥补《银行控股公司法》中的漏洞，完善包括对储蓄控股公司、工业贷款公司（产业银行）、信用卡银行、信托公司以及非银行机构设立的银行的监管。 o.减轻货币市场共同基金（Market Mutual Funds，MMFs）的脆弱性。SEC应当推进其强化货币市场共同基金监管框架的计划，以减少各货币市场共同基金所面临的信用风险和流动性风险，并减轻整个货币市场共同基金行业的脆弱性。 o.强化对证券化市场的监管。资产证券化产品发行商必须在产品中承担至少5%的信用风险；修改现行会计准则对证券化活动收入的确认规则；证券交易委员会加强对资产支持证券活动的信息披露要求，推动证券化市场的透明化、标准化，加强对评级机构的监管。 o.加强期货市场和证券市场监管的协调，避免在实质上相同的产品受到不同监管体制的监管，以促进市场有效、有序竞争。 o.证券交易委员会应继续强化对信用评级机构的管理。监管机构应当在监管操作时尽量减少使用信用评级结果。 o.对包括信用违约掉期（CDS）在内的所有场外衍生产品交易建立综合监管，尤其是要为这些场外衍生品建立受监管的中央清算对手5（Central country）。 4．英国 《特纳报告》建议： o.监管范围应按照金融机构所从事活动的实质而不是法律形态划分。监管机构应有权收集未受监管的金融机构（如对冲基金）的重大信息，以评估其系统性风险；应有权扩大资本和流动性监管的审慎监管范围，若某一机构或某一类机构的性质类似于银行，威胁到金融稳定并且/或者具有系统性影响时，监管机构应有权对之进行审慎监管。 o.应对离岸金融中心实施全球统一的监管标准。监管机构可通过要求将相关活动纳入表内，并从集团的角度提出资本要求等方式，加强对在岸机构交易行为的监管，进而加强对离岸金融活动的监管。 英国财政部发布的《金融市场改革》白皮书提出， o.监管部门必须能识别具有银行业务特点的新型金融业务，并有权获得相关信息，必要时，对其实施审慎监管，或者限制其影响。 o.一些表外工具不仅对一家银行而且对整个银行体系稳定性都会产生大量风险，必须视同表内工具加以审慎监管。 o.明确将对冲基金纳入监管框架。一是监管部门和中央银行在进行宏观审慎分析时，需要更广泛收集有关对冲基金（或者其他新形式的投资中介）的业务信息，分析其对金融体系的影响；二是对于对冲基金或其他类型的投资中介，如果监管部门判断这些主体的活动在性质上与银行类似，或已具有系统重要性，监管部门应有权实施适当的审慎监管（即资本和流动性规则），或者限制其影响；三是鉴于许多对冲基金是在离岸金融中心合法注册，离岸中心必须纳入国际商定的金融监管范围，不论是否与银行、保险或其他金融业有关。 o.应该协调各个监管部门对金融机构的审慎监管，以降低不同监管部门之间监管不一致和套利的风险。 5． 欧盟 欧盟委员会的《欧洲金融监管》中强调，金融体系中所有存在系统性风险隐患的机构都应纳入监管范围，尤其应加强对“影子银行体系”的检查和监督。因为这些机构资金来源不稳定，当市场流动性紧张时会变得非常脆弱，将对金融和经济产生系统性影响。该方案建议，应要求各类金融机构充分披露信息以提高市场透明度，特别应要求对冲基金履行注册和信息披露义务，应监测其投资战略和策略、杠杆率的高低及其在全球范围的投资活动。此外，还应对那些拥有或运作对冲基金的商业银行提高资本充足率要求。 （五）改善和加强国际监管合作 近二十年来，随着西方金融自由化运动的不断深化，“监管套利”行为日益增多，这不仅发生在各经济体内，而且发生在国际间，受监管较严的金融机构普遍存在着将业务和交易转移至监管较少的国家和地区及离岸金融中心的冲动。许多大银行在不同的国家和地区拥有大量分支或附属机构，并拥有众多可以逃避东道国监管的手段，这也是对跨国金融机构的监管难以有效进行的重要原因。因此，加强金融监管国际合作已成为当务之急。此次金融危机的爆发更凸显了改善和加强国际金融监管合作的迫切性。 G20第二工作组（加强国际合作和提高市场诚信）在其最终报告中，就增进各国监管机构和金融市场的国际合作、加强各国当局间管理和解决危机的合作提出如下建议： o.建立联合监管机制6。各国监管机构应针对所有大型跨境金融机构共同建立联合监管机制，将它作为加强跨境企业监测工作的一部分。主要国际银行应定期与联合监管磋商，全面讨论企业行为并评估其面临的风险。对于金融稳定论坛认定的全球金融机构，应加快建立联合监管机制或类似的信息共享安排。金融稳定论坛应审视联合监管机制的安排，以确保所有具有系统重要性的全球金融机构都建立该机制。已经建立联合监管机制的金融机构名单应当向相关国家当局公开。全球金融稳定论坛在取得足够充分的经验后，应评估联合监管机制的运行模式，包括它所制定的标准和操作指导原则，并开展必要的工作以确保联合监管机构的一致性。 o.加强信息共享。各国和区域当局应共同加强区域和国际层面的跨区域监管合作。各国和区域当局应就影响市场稳定的国内与跨境威胁加强信息共享，确保国家（或区域）法规能充分应对这些威胁。有必要改进监管者之间的信息共享，特别是在金融危机时期、双边谅解备忘录是银行监管者之间进行信息共享的重要方式。巴塞尔银行监管委员会（BCBS）应考虑更新其2001年制定的信息交换模板（《银行监管者合作规范要素》）。 o.建立跨境危机管理安排。监管机构应采取所有必要措施，加强跨境危机管理安排，包括相互之间以及同合适的国家当局进行合作与交流。 o.完善金融机构清算制度和破产法律。各国和区域主管部门应在总结近期经验的基础上对金融机构清算机制和破产法进行研究，以确保大型复杂跨国金融机构的破产有序进行。研究跨境金融机构破产问题的国际安排，完善地区性跨境清算的框架，以提高跨境清算的协调性。支持全球金融稳定论坛、BCBS、IMF 和世界银行关于建立跨境银行清算的国际框架的工作和关于解决“栅栏原则”7问题以及明确财务负担分配的工作。 o.确保监管行为的统一。标准制定机构应当在会计准则、审计和存款保险安排等方面统一标准。IMF将在国际存款保险机构协会（IADI）的《有效存款保险安排》的基础上，评估存款保险的国际统一趋势的进展。 o.制定退出策略。各国当局应确保旨在恢复稳定和信心的临时措施具有最小限度的扭曲，并以一种及时、有序和协调的方式实施。 美国、英国、欧盟等的监管改革方案都包括了加强国际监管协调与合作的内容，以呼应G20报告的上述要求。其中，美国奥巴马政府《金融监管改革报告》详细阐述了提高国际监管标准并改善国际监管合作的具体内容，主要包括： o.加强国际资本框架。巴塞尔银行业监管委员会（BCBS）制定更加准确的适用于交易账户和证券化产品的风险权重，引进补充性杠杆比率并在2009年底以前改进资本的定义。呼吁巴塞尔银行业监管委员会对新巴塞尔协议的框架进行深入评估，以减少其顺周期效应。 o.改善全球金融市场监管。敦促各国当局提高相关标准，改进对信贷衍生产品和其他场外衍生产品的监管，特别是通过中央清算对手的运用，按照G20倡议来改进这一监管，同时通过国际协调与合作提升相关监管目标。 o.改善对跨国金融公司的监管。建议金融稳定理事会（FSB）和各国当局贯彻G20的倡议，通过建立和持续发展联合监管机制来加强对全球金融监管的国际合作。 o.改革危机预防和管理的权力机构和程序。建议巴塞尔银行业监管委员会抓紧改进全球金融公司的跨境清算体制，敦促各国当局改进有关信息分享的制度安排，并贯彻金融稳定理事会有关跨境危机管理的原则。 o.强化金融稳定理事会的职能，建议金融稳定理事会在2009年9月以前完成重组，并就改善全球金融稳定出台新的制度性要求。 o.对审慎性监管、洗钱、恐怖活动融资以及税收信息交流制定更严格的标准。 四、构建我国的宏观审慎监管框架 2003年4月银监会成立后，我国正式形成了银行、证券和保险分业经营、分业监管的格局。应该说，形成由人民银行、银监会、证监会和保监会（简称“一行三会”）构成的金融监管体制既有适应国内金融体系发展变化的客观需要，也有顺应国际监管体制改革趋势的主观意愿。总的说来，我国现行的金融监管框架基本停留在微观审慎监管层面，防范系统性风险还没有成为金融监管的着力点。在目前分业经营、分业监管的格局下，没有一家机构对防范系统性风险负总责。鉴此，迫切需要汲取国际金融危机的教训，适应金融业改革发展和创新的需要，尽快构建我国的宏观审慎监管框架，切实防范和化解系统性风险，维护金融稳定。 （一）国际金融监管改革新趋势 如前所述，1980年代后期以来，源自北欧国家和加拿大，在世界范围内出现了将金融监管职能从中央银行分离、成立统一的金融监管机构的趋势。1997年，英国政府将英格兰银行的银行监管职能分离出来，成立金融服务局（FSA），亚洲金融危机后，韩国、澳大利亚、日本等国相继效仿，进行了类似的改革；2002年，德国、奥地利、拉脱维亚、爱沙尼亚等欧洲国家相继成立了综合性的金融监管机构。在世界银行所调查的77个国家中，截至2002年底，三分之一（22个）的国家的金融监管完全脱离中央银行。形成这种监管体制的主要考虑是避免货币政策目标与金融监管目标的冲突，在实践中这种体制的确发挥了积极作用。此次金融危机表明，完全将中央银行“隔离”在金融监管体系之外，将导致没有一个机构从广泛的视角监测系统性风险，进而采取措施弥补监管部门微观审慎监管的不足，并在危机时刻果断出台救助措施，维护金融稳定。由此，不难理解为何，相关监管改革建议及改革方案都不约而同地强调应强化中央银行在宏观审慎监管中的作用。 （二）不断发展的金融创新对我国现行监管体制构成挑战 一方面，金融业综合经营的发展对我国现行分业监管体制形成严峻挑战。近年来，银行、证券、保险行业相互介入的案例逐渐增加，不同形式的金融控股集团逐步形成壮大，一是以中信集团、光大集团、平安集团为代表的金融集团不断发展，走到了综合经营的最前沿；二是自2005年商业银行设立基金管理公司以来，商业银行、证券公司、保险公司、资产管理公司跨行业投资设立其他类型金融机构的情况逐渐增多；三是部分大型实业企业（如海尔、宝钢）也开始参股、控股金融企业形成产融结合型集团；四是一些地方政府主导的控股地方国有金融资产的企业集团相继组建（如上海国际集团、天津泰达集团）。上述情况的存在实际上在一定程度上打破了银行、证券、保险分业经营的局面，在“铁路警察，各管一段”的分业监管体制下，对上述金融集团的监管不可避免存在漏洞。例如，目前对金融机构跨业经营实行的“主监管”制度，即由该金融机构所在行业的监管部门负责并表监管。实际上，仅靠名义上的“主监管”制度，监管部门难以全面、准确把握资金和风险在同一家金融机构/集团下不同附属机构之间的流动，更无法对集团层面的整体风险状况进行准确的判断。而对其他形式的综合经营集团则实行“分业监管”，即集团下属的相互独立的金融机构由各自行业的监管部门负责监管，没有一家机构对整个集团进行并表监管。 另一方面，跨行业、跨市场的交叉性金融业务的快速发展对现行分业监管体制也造成较大冲击。以理财产品为例，据初步估算，截至2009年6月末，我国商业银行、信托公司、证券公司、基金管理公司和保险公司受托管理的理财资金累计余额约5万亿元人民币左右，规模相当于同期居民人民币储蓄存款余额25.4万亿元的20%，覆盖了1亿人以上的客户群。理财资金的跨行业、跨市场流动打通了不同金融行业和市场，使银行业、证券业、保险业，以及货币市场、资本市场和境外金融市场的联系大大增强，同时扩大了我国企业的融资渠道，对实体经济的影响日益明显。但在分业监管体制下，理财产品未被纳入统一的监管框架，不同类别金融机构发行的理财产品由不同的监管机构按照不同的监管标准进行监管，由此产生的监管套利蕴含较大的风险隐患。 （三）在现行金融监管体制内构建宏观审慎监管框架 如前所述，宏观审慎监管将金融体系作为一个有机互动的整体，要求负责不同金融行业的监管者和中央银行之间行为和决策的协调。为此，建议尽快建立由一行三会及相关部门组成的金融监管协调机制，这是构建我国宏观审慎监管框架的体制基础。该机制应有明确的授权、清晰的职责和正规的运作方式，主要任务是：（1）监测和评估金融体系（包括所有市场、机构和金融基础设施）存在的系统性风险并督促相关部门采取联合行动防止系统性风险的累积；（2）提出宏观审慎监管政策建议并督促相关部门付诸实施；（3）加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调；（4）建立金融信息共享制度。 与此同时，一行三会应加强宏观审慎监管方法的研究，监测和评估金融业发展过程中出现的、可能影响局部或整个金融体系稳定的潜在风险，并通过与微观审慎监管框架的衔接，形成有效的监管合力。具体而言，要关注单个金融机构、金融市场和金融产品的发展变化，及时发现可能产生的风险隐患；研究金融业的相互关联性，分析金融机构之间、金融机构与市场之间风险的传递路径，识别和堵塞监管漏洞；关注金融体系与宏观经济的多方面联系，分析宏观经济变量对金融体系稳健性的影响。同时，研究开发适合中国国情的宏观审慎监管工具，解决目前资本充足率、贷款损失拨备、会计准则等方面存在的顺周期性。 （四）中央银行对系统性金融风险负总责，并赋予其相应的工具和手段 从中国金融业发展需要和金融监管格局的现实出发，建议明确赋予中央银行监管系统性风险的职责，具体职能包括：（1）监测和分析宏观经济变量对金融体系稳健性的影响；（2）监测和分析整个金融体系的资本、流动性和盈利性等情况及其对金融稳定的影响；（3）监管跨机构、跨市场的金融风险；（4）分析金融机构间及金融机构与市场间的潜在连锁效应；（5）监测对金融体系构成威胁的监管漏洞。 为此，需赋予中央银行相应的工具和手段，包括：（1）监测具有系统性重要性的金融机构、市场和工具，有权从上述机构直接采集信息，开展现场检查，必要情况下可采取早期干预措施；（2）负责监管支付结算体系及业务，制定相关规则和标准；（3）共享金融监管部门及其他相关部门的信息；（4）牵头制定金融集团（金融控股公司）的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范；（5）具有在非常时期运用其资产负债表挽救金融体系于危机之中的超常规职能，包括：提供紧急流动性支持、救助个别机构以防止连锁反应等。 （五）进一步健全和完善金融安全网，加快建立存款保险制度 综观各国存款保险制度应对本次国际金融危机的实践，存款保险制度不仅承担通常意义上的存款担保以稳定存款人信心的传统功能，还不断拓展作用范围，发展成为落实政府相关救市政策的特殊应急平台。功能完善的存款保险制度对维护金融稳定和防范系统性金融风险有着重要的作用。金融稳定理事会在2009年6月26~27日的全会上，讨论了由巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险机构协会共同制定的《有效存款保险体系核心原则》，决定将该原则纳入监管体系标准。《核心原则》强调，当前显性存款保险已经取代隐性保障制度成为各国政策制定者的首选；存款保险可以明确当局对存款者的责任，提升公众信心，控制银行倒闭的处理成本，并为处理银行倒闭提供明确的程序。《核心原则》规定，存款保险机构应具有实施职能所必需的监管权力；所有吸收存款的金融机构都应是存款保险体系的成员，以避免出现“逆向选择”；保险覆盖范围应包括大多数存款者，并实现从全额到限额存款保险体系的转型。总之，存款保险体系应成为一个健全的金融安全网的重要部分。 《核心原则》从制定到最终出台，得到了国际社会和各国政策当局的充分认可。目前，金融稳定理事会已将《核心原则》纳入其主导推行的标准大纲，该大纲主要包含了国际通用的维持一个稳健和运行良好的金融体系所需遵循的一系列标准。IMF和世界银行已开始共同开发对《核心原则》的评价方法。国际存款保险协会、IMF和世界银行将据此方法对各国存款保险制度的有效性进行评估。 国际经验表明，各国的存款保险制度通常都是在银行发生危机后或银行重组基本完成、经济环境相对稳定时建立的。从我国的情况看，近年来，我国法治、经济、监管环境日趋进步，银行体系稳健运行，国际金融危机对我国金融体系的直接影响有限，建立存款保险制度的内部条件和外部环境已经基本成熟。当前，应紧密结合经历金融危机严峻考验的国际存款保险最新实践和改革动态，完善我国存款保险制度设计，加快建立符合我国市场经济发展和金融稳定需要的存款保险制度，增强公众对金融体系的信心，切实维护金融稳定。 注：本文由中国人民银行金融稳定局副局长金荦与陶玲联合撰写。 【原文链接】新一轮国际金融监管体制改革的核心 强化宏观审慎监管