肖耿:深圳特区制度创新的前景与选择
尽管目前中国的民营部门贡献了GDP的60%和城市就业的80%,但国有企业依然能够获得优先融资、优惠的监管待遇和更安全的产权,国家在设定发展重点和和基础设施方面仍然发挥着积极作用。在过去的40年中,中国这种国有与民营并进及逐步双向开放的发展模式在很低的基数上产生了很高的经济增长,并在2018年达到了人均GDP 9776美元的新兴中等收入国家水平。
但是,从本世纪初开始,中国的贸易顺差与外汇储备激增,对国际贸易和货币体系的影响已经不可忽视。到2007年,中国的贸易顺差达到GDP的10.1%;而到2014年6月,外汇储备达到4万亿美元。此后,这些问题有所缓解,中国的经常账户目前已接近平衡,2018年的顺差仅相当于GDP的0.4%;到2019年8月,外汇储备已降至3.1万亿美元。放宽对外国投资的限制,导致2018年FDI达到创纪录的1,350亿美元。美国及其它贸易伙伴持续抱怨不公平的贸易行为,包括封闭市场、强迫技术转让、盗窃知识产权、国家补贴以及非关税壁垒。
2018年,中国对美国的贸易顺差达到了3230亿美元。中国在5G、人工智能、金融科技和太空探索等领域日益增强的技术实力也被美国及其盟国视为威胁多于贡献。西方部分鹰派开始质疑中国网络及军事地位的提高,以及一些对外开放政策,如出境旅游与投资和“一带一路”倡议。2018年,美国总统唐纳德•特朗普对中国发动了贸易战。贸易战对美国和中国乃至世界其他地区均造成损害,这导致中美在2020年1月达成第一阶段贸易协议。显然,中国不能继续依靠出口带动的增长,必须转向以国内消费为主的发展模式。
中国的国内消费从2010年12月GDP的35.6%的低点上升至2018年12月的39.4%(CEIC,2019)。但2018年投资还是达GDP的45%之高位,而2019年3月,社会总债务达到GDP的248%。经济高速及不平衡发展也导致收入不平等问题,迁居城市的打工者缺乏安全感,普通民众也担忧医疗、社会福利和养老金的安排。经济再平衡的进展远不如预期的顺利,出口仍然是增长的主要驱动力之一。
同时,中国在繁荣时期享有的人口红利,即年轻工人涌入工厂,如今正处于逆转状态。农民工正在返乡,这进一步减少了城市劳动力供给。由于以前的独生子女政策,人口正在迅速老龄化。快速增长时代附带的危害,如水资源枯竭、污染和气候变化,也让中国不得不考虑采取行动。中国正在成为可再生能源的全球领导者,但它仍然是世界上最大的碳排放国。2019年底开始爆发的新冠肺炎,暴露了中国及全球在公共卫生健康方面的短板,进一步触发人们对未来经济发展模式改革的思考。
1)加倍创新
作为一个拥有众多资源和产业的超大规模经济体,借助外商投资带来的知识以及本土的努力,在高质量的基础设施和优惠政策的支持下,中国已经建立了世界领先的产业集群。中国也正在寻求将过去的成功模式带入即将到来的第四次工业革命,包括利用物联网、人工智能、甚至量子通信而进行的协同制造。华为是公认的5G技术全球领导者,而中国也正在寻求在芯片制造等战略领域有所突破。
但面对美国对中国的技术领域贸易与投资的封堵,中国在2015年发布了“中国制造2025”政策文件,并提出在10个关键行业实现自力更生,以及力争到2025年将国内生产的比重提高到70%,到2049年成为全球制造业强国。可是,世界领导地位意味着与其它国家进行广泛而深入的贸易,而不是孤立或脱钩,这与自力更生的政策有矛盾,并被西方一些国家的鹰派进一步曲解及攻击。
实际上,在国际贸易中,中国是“大而不强”。其产品尽管具有中等质量和价格竞争力,但缺乏能够与国际领先对手竞争的品牌和服务。加倍创新的策略认识到并试图解决这一不足,但是中国服务业的不够开放及欠发达使这一战略的落实面临挑战,信息流通受阻也不利于创新。
即使在优势领域,中国也深度依赖外国投入。华为在5G设备方面处于领先地位,但其网络设备使用美国公司的半导体和其他专用组件。华为虽然已经宣布了制造自己芯片的计划,国家也已承诺投资芯片制造,但是自力更生的成本很高。而且,随着中国的经常账户盈余朝着平衡甚至赤字的方向发展,对中国来说,吸引外资进行投资将变得更加重要,这就要求中国能够创造能够持久吸引及留住外资、外企及海外人才的环境。
2)全国范围的开放
在中美贸易战中,美国以对进口中国商品加征关税为威胁向中国提出了一系列全国范围开放的要求。这些要求包括:保护外国投资、终止对国有企业的补贴、保护知识产权、禁止强迫技术转让以及为外国企业提供公平的竞争环境。为确保协议落实,美国要求所有承诺都应体现在中国法律法规中,以便执法有效并受到监督。
显然,为了落实未来各种双边或多边贸易协议,中国必须不断改进现有的经济发展模式,包括进一步界定国家、地方、社会及市场在经济中的角色与作用,这些都要求制度创新,特别是在法律、监管及司法系统方面的改革。中国的治理体系与西方不同,许多方面允许各级官员根据具体情况进行解释及执法,而在全国范围内改革这些根深蒂固的治理体系需要时间,很不容易。
3)“一带一路”倡议
“一带一路”倡议于2013年启动,初衷是中国愿意承担负责任大国的义务,同时也可以平衡美国领导的跨太平洋伙伴关系,该伙伴关系将中国排除在外。尽管美国不支持,“一带一路”倡议呼吁建设一个更开放的世界秩序,而不是一个由美国和西方主导的秩序。倡议的主题是互联互通基础设施投资,将中国与全球市场更好地联系起来,包括建立穿越中亚的古老陆上丝绸之路经济带,以及一条从印度洋到非洲的21世纪海上丝绸之路。
“一带一路”倡议已获得约138个国家的支持,其中包括拉美和大洋洲等地区,虽然这些地区不在当初的计划范围之内。与“一带一路”相关的基础设施投资支出前五年预计约为5万亿美元。多个项目正在进行中,一个新的多边机构,亚洲基础设施投资银行,已经成立运行,用来支持相关融资,但其贡献与实际需要相比还很小。
世界上欠发达国家非常需要进行基础设施投资,而中国在国内基础设施建设方面拥有令人瞩目的成绩。但是,在“一带一路”沿线国家成功实施项目远非易事。“一带一路”倡议项目是商业项目,也不是无偿援助项目,但是欠发达国家当中有许多已经陷入债务困境,如巴基斯坦、斯里兰卡、蒙古。腐败是一个全球都有的地方性问题,而贸易保护也导致抵制外来投资与服务。环境和社会影响有时也对“一带一路”建设有阻碍。与此同时,中国内部也有压力平衡对外与对内的投资。
所有的“一带一路”投资与贸易都属于离岸经济金融活动,但中国大部分的企业及政府机构并不熟悉离岸经济金融的制度生态环境,对“一带一路”沿线国家的制度、文化、营商环境并不足够熟悉。探索可以被其它国家接受的中国对外贸易与投资模式是一个漫长的过程,也许需要从中国个别更开放的地区开始更系统的试点。
在深圳创建一个新的高度开放的市场化制度生态环境可能对中国与世界都非常有益。首先,即使在地域有限的一个中国区域,如果世界可以清楚地看到中国自主建立的一个高度法治、高度市场化、高度开放的一个领先的中国现代城市,一定会引起世界的关注,并有助于缓解许多国际紧张局势,包括改善中美关系。
从短期来看,它将迅速提供一个中国与世界各种矛盾的缓冲空间,有利于相互理解与互动,包括协助香港的稳定。从长期来看,它将为建立新时代的国际关系奠定坚实的基础。尽管深圳很小,仅占中国GDP的3%,人口不到中国总人口的1%,但它在全球供应链中发挥着举足轻重的作用,并且本身就是新技术的起源地。不仅如此,深圳更大胆的制度改革将被视为中国为自己未来发展的首付。因为,如果成功,深圳模式可以复制或至少与中国其他地区联系在一起,并在整个国家的生活中发挥更重要的作用。与今天相比,升级后的深圳,将吸引更多国际参与者成为这个中国新未来的利益相关者。所有这些都将有助于建立更开放的国际秩序,并促进中国自身的繁荣稳定和生活质量的提升。
至于成本和风险,似乎也可以控制。建立深圳特区的成本并不大,主要是制度创新的成本,包括观念的转变。实际执行的费用主要用于提供和培训人员以适应新职位,撰写地方性基本法和一套系统法规,开发和安装技术基础设施,为新机构及其相关人员提供工作地点。对于一个富裕的大城市来说,这些费用相对较小。比执行费用更重要的是吸引许多关键人员参与这项制度改革的成本,或观念改变或解放思想的成本。
至于风险,根据香港目前的经验,最主要的担忧是,这些改革可能会导致地方失控而威胁中国的稳定。这种看法是对香港局势的过度反应,因为香港的情况有特别的历史根源。而深圳却牢固地扎根在“一国”之内,而新制度(实际上是深圳历史上制度改革趋势的延续)将根据每个阶段的结果逐步发展与调整。中国中央政府完全可以根据需要为自己保留某些权力,巩固其在深圳新基本法中的领导作用,当然前提是遵守法治原则。