朱民等：美国30余年来对华经济政策变迁及中国应对

从1993年克林顿上台执政到2025年初拜登卸任，30余年间，美国对华经济政策理念呈现出“合作-竞争-遏制-打压”的系统性和递进式动态演变特征。这种演变并非线性走势，在2008年金融危机爆发后，出现了由合作主导向竞争遏制的明显转折，并在2017年特朗普上台后进一步加速。

在克林顿和小布什执政的16年（1993~2009年）间，美国采取了以合作为主的对华经济政策。克林顿政府的对华经济政策在“接触与扩大”（Engage-ment and Enlargement）的国家安全战略框架内制定和展开。克林顿政府认为，在冷战后的国际新秩序中与中国展开更广泛的接触，符合美国的经济和战略利益，是实现美国国家战略的关键一环。因此，克林顿政府将中国定位为美国的“战略伙伴”，并将“建设性接触”（Constructive Engagement）作为其对华经济政策的核心理念，旨在通过对话与合作，以贸易为核心焦点和抓手，促使中国更深层次地融入全球自由贸易体系，推动中国经济朝着更符合美国利益的方向发展，进而在维护和扩大美国的全球影响力的同时，推动中美两国的经济和政治理念趋同，加速中国内部的改革。

随着中国经济体量及国际影响力快速上升，小布什政府在执政初期短暂地改变了其前任的对华政策，将中国定位为美国的“战略竞争对手”（Strategic Competitor）。但是，2001年“9·11”事件发生后，小布什政府的对华政策发生了明显的逆转，重新认定中国为美国在全球治理中的合作伙伴，并再度延续克林顿时期以合作为主的对华经济政策和方针。但是，相较于克林顿时期，小布什政府的对华政策理念设定除考虑传统的经济要素外，也将更多的军事、地缘政治、国家安全等要素作为关键考量。因此，小布什政府在支持中美经贸合作的同时，也强调对华开展有序竞争，以应对中国在军事和地缘竞争等领域对美国的潜在挑战。

尽管克林顿与小布什政府的对华经济政策在整体上理念趋同，但其背后的内外驱动力量存在显著差异。克林顿执政时期，正值冷战后的国际秩序快速向美国“单极”主导转变，由美国主导构建的以世界贸易组织（World Trade Organization）为核心的全球自由贸易新秩序开始形成。1990~1995年，中国的经济总量仅达到美国经济总量的6%~10%；美国对华贸易赤字仅占其国内生产总值（GDP）的0.2%~0.4%；中国年均经济增速超过12%。这意味着中国在经贸领域尚未对美国构成威胁，且中国快速增长的市场为美国带来了机遇。同时，美国国内由大公司代表的商业利益集团的政治影响力不断上升，它们希望通过扩大中国市场获得更多的利益。在上述国内外政治经济背景下，美国加强对华经济合作的潜在利益远大于损失：合作既能促进中国市场的扩大和对美开放，符合美国大公司的利益，又能推动中国的政治经济体制向与美国趋同的方向发展，降低中国对美国主导的全球治理体系的挑战；不合作则可能使中国市场被欧洲、日本等美国的主要经济对手占领，进而影响美国主导的冷战后新国际秩序的建设。因此，强化对华经贸合作是克林顿政府的最优选项。

2000年，中国的经济总量已升至占美国经济总量的12%；美国对华商品的贸易赤字占其国内生产总值和整体贸易赤字的比重也分别升至0.8%和18.8%。同时，中国经济多年保持10%以上的实际增速，对美国经济的长期威胁显著上升。小布什政府上台初期，其执政理念较克林顿时期更加保守，也曾希望构建一个与中国对抗性更强的“自由”国际秩序。但是，2001年发生的“9·11事件改变了小布什政府的政策重心，使其向维护国际安全和打击恐怖主义的方向严重倾斜，战略焦点也随之转向中东地区。这一国家战略的整体转变，迫使小布什政府重新考虑其对华政策：一方面，美国需要中国为其在亚洲开展的打击国际恐怖主义的行动提供必要的政治支持和帮助；另一方面，美国在反恐战争中投入的大量军事和金融资源使其缺乏充足的资源强化对华竞争。因此，基于新战略方向下美国对华需求的变化，“9·11事件发生后，小布什政府重新将中国定位为美国的“战略合作者”，在继续推动中美经贸合作的同时，要求中国成为国际秩序中“负责任的相关方（Responsible Shareholder），为美国维护其国际治理体系提供支持。

奥巴马政府时期（2009~2017年），美国系统地调整了其对华经济政策：总体上对华合作与对华竞争并存，同时逐渐开始更全面、更系统地强化对中国的遏制。具体而言，奥巴马政府主张在既有国际经济金融体系中保持对华合作，促进世界经济从危机中复苏，维护全球金融的稳定；同时，增加中国参与国际治理的责任与成本，并在军事、经济、地缘政治等领域强化对华竞争和施压，使中国服从于美国主导的国际秩序和规则；此外，美国应系统、全面地将战略资源配置向亚太地区倾斜，以遏制中国的发展及其在该区域影响力的扩张。

奥巴马政府对华经济政策的全面转变，是中美实力对比、全球经济金融环境、美国政治经济战略重心等多变量共同作用的结果。首先，奥巴马上台后，中美经济实力对比已发生重大变化。随着中国多年维持超10%的经济增速，到2009年，中国已超越日本成为全球第二大经济体，经济总量占美国经济总量的近34%，成为2008年金融危机后全球经济增长的主要引擎；美国对华赤字在其整体商品贸易赤字中的占比超过40%，经济上对中国的依赖度显著上升。这促使美国重估中美关系和调整其对华经济政策。其次，金融危机对美国自身的经济金融体系及其主导的全球经济秩序，均造成严重冲击。奥巴马上任后，短期内同时面临提振国内经济、维护国际秩序、降低美国全球治理成本三大挑战，必须借助中国的力量应对这些挑战。最后，金融危机爆发后，全球经济和金融的格局发生了显著变化，亚洲在各重要领域的影响力显著上升，美国所面临的恐怖主义威胁有所下降。这种国际政治经济格局的变化，促使美国重新调整其全球资源配置，将更多经济、军事、外交资源向亚洲倾斜，以遏制中国在该区域影响力的扩大，维持美国的全球霸权。

在上述重要变量的共同作用下，奥巴马政府系统性地扭转了对华政策理念：既要维持美国对华经贸合作，以促进美国和全球的经济复苏，维护全球自贸体系这一美国主导的国际秩序的根基；又要加强与亚太盟友的合作，打造能够遏制中国快速崛起的经济、军事、安全体系。

特朗普政府第一任期和拜登政府时期（2017~2025年），美国的对华经济政策理念快速向以遏制和打压为主导的方向转变，对华敌意明显上升，两国经济合作的空间被大幅压缩。其中，特朗普政府第一任期的对华经济政策更为激进。特朗普上台后，明确地将中国定位为美国的“长期战略竞争对手”和经济及军事上的“关键挑战”，主张全面加强对中国的竞争、遏制和打压，施压中国停止或减少“损害美国及其盟友的利益”的行为，并推崇中美经济“脱钩”。拜登政府的对华政策虽相对于特朗普政府第一任期的政策更温和，但仍遵循强化对华遏制打压的整体思路。拜登政府认为，中国正在重构与美国主导的现行国际秩序相冲突的新国际秩序，已成为美国国家安全面临的“步步紧逼的挑战”（Pacing Challenge），因此，需要联合传统和新兴盟友强化对中国经贸的遏制和打压，并在“去风险”框架下推动供应链迁出中国。另外，拜登政府也承认，中国是全球经济与治理体系中的重要力量，需避免中美经济全面“脱钩”，并在应对气候变化、防止核扩散等领域维持对华合作，增加中国参与全球治理的责任。

驱动特朗普政府第一任期和拜登政府的对华经济政策理念转变和成型的内外部核心要素基本相同。在经济、科技、全球治理等多个关键领域，美国面临的来自中国的挑战正大幅上升。在此背景下，两届政府快速转向对华遏制打压政策。这是应对这种挑战的共识性选择。在经济领域，金融危机后的中国经济维持高速增长，成为世界经济增长的最重要引擎。同时，2016年中国按购买力平价折算的经济总量已超越美国，达到世界第一。同年，美国对华赤字占其商品贸易赤字总额的近一半，贸易上对中国的依赖度持续上升，中国对美国全球经济霸权地位的挑战不断增强。在科技与产业领域，中美间的竞争日趋白热化，中国在全球价值链中的地位和影响力不断上升，在诸多重点领域的科研成果已超越美国，对美国的全球科技霸权地位构成很大威胁。在全球治理领域，中国通过推行和建立“一带一路”倡议、建立亚洲基础设施投资银行等新兴国际治理机制与机构，积极推动全球治理改革，对美国主导的治理体系的挑战持续增加。此外，特朗普政府第一任期和拜登政府时期，美国内部的政治力量平衡也发生了变化，以“铁锈带”工人为代表的反全球化和民粹主义势力逐渐取代“建制派”利益集团，成为美国政治的主导力量。在此背景下，美国国内支持遏制和打压中国的呼声大幅上升，进一步影响了两届政府对华经济政策的核心理念的形成。

同时，特朗普第一任期政府和拜登政府对美国在全球治理体系中的责任认定及其面临的全球宏观政治经济背景不同，影响了二者对华政策理念的激进程度。特朗普第一任期政府的对华政策根植于其“美国优先”和反全球化的核心执政原则。因此，在维护国际规则、应对全球风险等领域，它的对华合作空间和需求明显低于拜登政府，可以采取更激进的对华政策。而拜登执政期间同时面临全球性通货膨胀、供应链扰动、地缘政治冲突加深等多重挑战，采取更激进的中美经济全面“脱钩”政策所面临的政治和经济风险明显加大。

在特朗普第二任期政府上台前的30余年间，美国对华经济政策理念经历了“合作-竞争-遏制-打压”的系统性转变，其核心逻辑也从为了服务于美国的利益而塑造中国，转变成了维护美国的霸权而遏制和打压中国。这种变化受中美实力对比变化、全球宏观政治经济格局变化、美国国内政治力量变化等多种要素共同驱动，具有历史的必然性与结构的不可逆性。

克林顿与小布什政府时期，美国作为冷战后全球单极秩序的核心，牢牢地掌握着国际秩序的主导权，经济体量远超中国，面临的所谓“中国威胁”“可控”，同时对开拓中国市场、拉拢中国帮助其维持国际秩序的需求较高。在此背景下，推动对华经济合作是最大化美国整体利益和国内利益集团利益的理性选择。奥巴马政府时期，金融危机暴露了美国经济金融体系的脆弱性。同时，中国经济和科技的高速增长以及中国全球影响力的上升，使美国面临的来自中国的经济和国际秩序方面的挑战显著上升。在此背景下，美国既需要中国助力全球经济复苏，又需要降低中国对其在亚太及全球的主导地位的影响，所以不得不在“合作与遏制”之间寻找对华政策的新平衡点。特朗普政府第一任期和拜登政府时期，中美之间的经济实力差距大幅收窄，中国的科技创新、制度输出持续上升，对美国主导的国际秩序造成威胁。美国国内的政治生态也发生了深刻变化，民粹主义、反全球化力量逐渐取代了以跨国企业和华尔街精英为代表的建制派势力。在上述多重力量的驱动下，美国持续升级对华遏制打压政策，维护其国际霸权，回应国内民粹主义力量的诉求，成为其理性的选择。

综上所述，自2008年金融危机以来，美国对华经济政策理念持续向遏制和打压的方向发展。这是全球经济秩序与美国国内政治力量再平衡共用驱动的必然结果，且这种发展呈现出结构化与长期化的趋势。

过去30余年中，美国围绕贸易、金融、科技、安全四大核心支柱，构建起较为完备的对华经济政策框架体系，形成了多元化的政策工具组合。金融危机后，尤其是近十余年来，美国的对华政策理念快速向竞争和遏制打压的方向转变。在上述核心支柱领域，美国的对华经济遏制和打压工具在种类、范围、强度等方面均大幅增加，不同支柱领域对华政策的边界也愈发模糊。同时，美国在实施对华经济遏制打压政策的过程中，也面临着多种约束和影响力量的共同作用。这使其政策实施呈现出明显的左右摇摆的特征。

美国的对华贸易政策主要服务于四个目标：一是促进中国对美国企业开放市场；二是保护美国本土的特定产业；三是降低美国对华贸易赤字；四是构建对华谈判杠杆，以便在其他政治经济领域的中美博弈与谈判中获得优势。在这些目标的驱动下，美国建立了合作与遏制打压并行的“胡萝卜加大棒”对华贸易政策框架和工具体系。金融危机后，尤其自特朗普政府第一任期以来，随着美国对华政策理念快速向遏制打压转变，美国对华贸易政策的制定呈现出明显的合作减少、遏制打压增加以及威胁减少、实际打压措施增加的演变趋势。

需要指出的是，本文所探讨的贸易政策主要聚焦于货物贸易（Merchandise Trade）领域。这是因为过去30余年中，尤其是特朗普政府第一任期以来，美国对华“贸易战”的核心工具（如关税）主要运用于商品流转。相比之下，服务贸易（Service Trade）一直是美国的比较优势领域（2024年美国对华服务贸易出口超过930亿美元），且在中美第一阶段协议—《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》—中被视为平衡双边贸易关系的重要筹码，因此受遏制性政策的冲击相对较晚且较小。但是，随着泛安全化趋势的加重，美国在数据跨境流动等服务贸易领域的对华限制也在逐步增加。

克林顿与小布什政府的对华贸易政策的主要特征为“合作与威胁并重”。合作方面，克林顿政府在“建设性接触”理念的引领下，积极为中国争取美国永久正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations，PNTR），为中国加入世界贸易组织扫除法律障碍。小布什政府除继续支持中国加入世界贸易组织外，还推动中美两国在2006年建立战略经济对话机制（U.S.-China Strategic Economic Dialogue），以加强双方的经贸沟通，管控分歧。威胁方面，克林顿政府主要通过加征单边关税，施压中国与美国签订知识产权保护协议，打击盗版；小布什政府则更倾向于采用将中国列为“汇率操纵国”与对中国商品征收关税并用的策略，并在执政后期开始采取威胁与实际打压相结合的政策组合，如以“反补贴”的名义对中国钢铁、轮胎等商品加征关税，并联合盟友在世界贸易组织规则的框架内对中国发起贸易诉讼。

奥巴马政府则大幅强化了对华贸易遏制，采取利用既有措施和规则局部打压、构建新型贸易体系进行系统打压的“双管齐下”策略：一方面，延续、强化、扩大了小布什政府后期的对华关税政策，将“反补贴”“反倾销”关税拓展至太阳能等行业，并正式将在世界贸易组织发起对华贸易诉讼作为其第二任期对华贸易政策的主旨；另一方面，推动构建基于“跨太平洋伙伴关系协定”（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的新型区域自由贸易规则体系，打造更强的“联盟型”对华贸易壁垒，系统性地削弱中国的全球贸易竞争力。

特朗普政府第一任期和拜登政府进一步重构了美国对华贸易的政策框架，系统性地转向单边对华打压。特朗普上台后充分利用“301”“232”等法律条款，建立常态化对华单边关税机制。自2018年起，美国先后五次对中国商品征收15%~25%税率的广泛高关税；尝试在与第三方重签的贸易协定中添加“排华条款”，强化对华贸易打压；于2019年重新将中国列为“汇率操纵国”，并大幅弱化两国贸易领域的事前沟通协商机制。拜登政府除维持和延续特朗普政府的政策框架外，进一步在芯片、绿色科技等关键产业大幅加征对华关税，将贸易政策更深地融入其整体对华经济战略。同时，拜登也重拾奥巴马时期的构想，积极推动“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity）的建设，建立排除中国的新型区域贸易体系，以降低全球贸易对中国的依赖。

美国30余年来对华投资与金融政策的演变，涵盖了直接投资（Foreign Direct Investment）与证券金融投资（Portfolio Investment）两大维度。尽管在国际收支平衡表中二者分属不同类目，但在美国对华经济战略中，两者均被视为资本流动的关键环节而受到统筹管控。

美国30余年来的对华投资与金融政策制定，无论在政策目标抑或政策工具的选择上，都存在较明显的不连贯性。特朗普政府第一任期是相关政策由“包容”和“开放”逐渐转向“排斥”与“封闭的主要分水岭。

从克林顿政府到奥巴马政府的20余年间，美国对华金融政策围绕促进中国的金融开放、扩大双边投资往来、推动中国融入国际金融治理体系并承担更多责任三大目标展开。在上述目标的指引下，美国的对华政策更注重合作共赢，政策工具主要聚焦于扩大中国对美金融开放、推动中国金融体系的结构性改革、推动中美协同应对金融危机这三个方面来设计。其中，克林顿与小布什时期的相关政策更偏重于推动中国进行金融开放与参与危机应对。1997~1998年亚洲金融危机期间，美国加强了与中国在汇率管理方面的合作，以避免发生“竞争性贬值”，加剧金融危机。2008年金融危机期间，美国加强了与中国在宏观经济和金融体系层面的政策协调，以协同维护全球金融稳定。奥巴马政府的对华金融政策则更侧重于危机应对与推动中国的金融改革：一方面继续与中国在维护全球金融稳定方面保持沟通与合作；另一方面，重启《中美双边投资协定》（Bilateral Investment Treaty）谈判，推动中国加快金融系统的结构性改革，以扩大中美两国间的投资往来与合作。

在特朗普政府第一任期，美国对华金融政策无论在目标、方向上还是工具设计上，均发生了根本性逆转，其政策焦点更偏重于限制与排斥，大力加强了对中美间资金流动的控制，并开始在部分领域推动中美金融“脱钩”。具体而言，特朗普政府第一任期主要在以下四个方面系统性地设计和制定金融限制政策：一是增加中国企业在美国融资的难度和风险，如于2020年签署《外国公司问责法》（Holding Foreign Companies Accountable Act），要求在美国上市的外国公司接受美国监管部门的审计底稿检查；二是加强美国主体对中国军工领域的投资，切断对中国新疆地区的投资；三是施压美国养老基金投资者撤出对中国资产的投资；四是终止小布什和奥巴马时期建立的中美金融领域沟通和协调渠道。

拜登政府在上述政策框架的基础上，对政策焦点做出了进一步的优化和平衡，将对华金融政策与科技政策进一步融合和捆绑。拜登政府上台后，虽然就《外国公司问责法》的实施与中国达成一致，维持了中国企业赴美国上市融资的渠道，但同时系统性地扩大和升级了美国对中国半导体领域的投资限制，并维持了特朗普政府第一任期其他重点领域的对华金融遏制和打压政策的基调与工具。

美国对华科技政策主要服务于两大目标：一是限制美国的科学技术应用于中国的军事发展，以保证美国对中国的军事领先优势；二是维持美国在关键科技领域的全球主导地位，扩大美国在相关领域的对华领先优势。随着中美科技的实力差距不断缩小，十余年来的美国对华科技政策呈现出显著的由零散化向体系化“跳跃式”演变的特征。尤其在拜登政府时期，美国全面加强了针对中国的科技产业政策组合，形成了“防守性”与“竞争性”政策相交织的系统性政策框架体系。

具体而言，“防守性”政策体系重点由出口限制、投资限制、科技制裁、盟友合作四大类工具构成，通过系统性地限制甚至切断中国特定科技行业整体或重点企业获取产品、技术、资金的途径，遏制中国相关领域的发展。相关政策在克林顿与小布什时期相对零散，主要针对重点军工产品或技术的出口限制，或旨在加强对中国主体对美国能源、半导体、电信等敏感技术领域的投资的审查。奥巴马政府时期，美国开始尝试构建更具针对性、系统性的对华出口与投资限制政策框架：一是出台了半导体领域对华竞争的整体战略，以此为基础加强对华芯片和电信设备的出口限制；二是开始积极利用美国外资投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）的审查权限，阻止中国企业收购美国半导体、风能等行业公司；三是加强对中国重要科技企业的监控，将华为、中兴等公司列入“国家安全威胁清单”。

特朗普政府第一任期大幅升级了此框架，并打造出了更全面、完善、系统的制度体系。在制度基础构建方面，特朗普政府签署了《出口管制与改革法案》（Export Control Reform Act of 2018）和《外商投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018），建立了限制美国对华科技出口与投资的法律制度基础。在政策覆盖面和执行方面，特朗普政府进一步强化了美国外资投资委员会的权限以及对中国投资的审查力度，扩大了对华科技出口的限制范围，加强了对华科技企业的制裁力度，先后将306家中国公司列入“实体清单”。在交叉领域政策的构建方面，特朗普政府开始寻求利用关税、二级制裁等威胁手段，胁迫盟友加强对华科技限制。

拜登政府除保留特朗普政府第一任期的对华政策体系外，进一步推行了聚焦于半导体领域的“小院高墙”战略，针对中国推出更具针对性、系统性、极端性的打压政策组合：其一，拜登政府推出了针对产品、技术、制造设备、研发人员等半导体全产业链的对华出口限制措施；其二，在对中国半导体重点企业实施全面投资禁令的同时，全面增加了中美芯片、半导体、量子信息技术、人工智能等关键领域的双向投资难度；其三，进一步扩大了被制裁的中国科技企业的范围和数量；其四，在进行二级制裁威胁的同时，积极联合日本、荷兰等盟友，共同限制半导体制造设备的对华出口，系统性地削弱中国制造先进芯片的能力。

美国对华“竞争性”科技政策体系由产业政策、投资激励等工具构成，旨在促进美国本土的关键科技产业的发展，系统地提升对华科技竞争力和优势。2021年拜登执政前，美国并未系统性地建立相关的政策框架体系，政策数量少，分散度高，强度低。拜登上台后，在“小院高墙”战略的指引下，先后签署《基础设施投资和就业法》（Infrastructure Investment and Jobs Act）、《芯片与科学法》（CHIPS and Science Act）、《通胀削减法》（Inflation Reduction Act of 2022）等多部法律，形成了美国科技产业政策的基础，并通过了上万亿美元的产业补贴与投资激励政策，以推动美国国内数字基建、芯片制造研发、清洁能源和技术的发展，增强美国相关产业的对华竞争力。

从克林顿政府到拜登政府，美国对华安全政策具有明显的“外溢性”演变特征，政策焦点逐渐从遏制中国的军事发展，扩大到遏制中国科技、产业链等关键经济领域的发展。同时，2008年金融危机后，尤其自特朗普政府第一任期以来，美国对华经济政策呈现出显著的“泛安全化”特征，即安全政策与其他经济领域的支柱政策的边界愈发模糊，美国更加频繁地以“国家安全”的名义推行对华经济遏制打压政策。

具体来看，在克林顿和小布什政府时期，美国的对华安全政策仍聚焦于传统安全领域，与传统经济领域的交集有限。克林顿政府的对华安全政策主要围绕加强双边军事沟通、强化军事与地缘政治的安全合作而制定。美国建立了中美军方年度防务磋商对话机制，并推动中美展开合作，以应对朝鲜、印度、巴基斯坦等国的核试验带来的区域安全挑战。小布什政府则一方面寻求与中国在打击国际恐怖主义、维护区域稳定等领域开展合作；另一方面，通过增加对中国周边地区的军售等方式，间接地增加中国面临的军事和地缘政治压力。奥巴马时期，为配合美国对华整体政策理念向竞争与遏制的方向转变，美国政府的对华安全政策覆盖面更为广泛，主要围绕三个方面来制定：一是在传统安全领域自上而下地重构对华军事政策体系，通过“重返亚太”战略，深化美国与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾等传统盟友的军事与国防合作，改善美国与印度、越南等非传统盟友的关系，加大对中国周边区域的军力部署，加强对中国军事的施压；二是强化中国在管理气候风险等全球公共安全领域的责任，与中国共同推动《巴黎协定》（ParisAgreement）的签署；三是逐渐将安全政策扩展至传统经济领域，开始以“国家安全”的名义限制中国高科技企业赴美投资运营。

特朗普政府第一任期将美国对华安全政策的覆盖范围大幅扩大至科技、供应链等经济领域，并全面提高了相关政策工具的对华打压力度。其对华经济政策呈现出显著的“泛安全化”特征，频繁地以“国家安全”的名义对中美贸易及中国企业在美国的运营进行打压。同时，特朗普政府大幅缩减了中美两国在全球安全和风险治理中的合作，退出了《巴黎协定》，并在新冠疫情的应对过程中拒绝与中国合作。美国对华安全政策开始由“防守”向“进攻”方向转变。

拜登政府则在特朗普政府第一任期对华政策的基础上，更系统地将美国对华安全政策与其贸易、金融、科技等支柱领域的对华政策进行捆绑和融合，如大力推广“供应链安全”与“友岸外包”等概念，系统地推动半导体、先进制造、关键矿产等重要产业链迁出中国，回流美国或其他西方国家。同时，拜登政府部分地采纳了奥巴马政府的政策方针，恢复了中美两国在应对气候变化等全球公共安全领域的合作，并增加了中国承担的责任。相较于特朗普政府第一任期，拜登政府更注重避免中美之间发生冲突，更频繁地通过在公开渠道发声和高层对话等方式，稳定中美双边关系。

综上，过去30余年中，美国围绕贸易、金融、科技、安全四大支柱，构建了系统的对华经济政策框架及工具体系。与其整体的对华经济政策理念相匹配，美国各支柱领域的对华政策也经历了从“接触-融合”到“竞争-规制”再到“遏制-打压”的演变，政策框架基础与工具体系不断被充实和完善。贸易层面，美国的对华政策由合作与威胁并重，逐渐向单边打压转变；从推动中国加入世界贸易组织、强化对话机制，转变为利用“301”条款、“232”条款等法条实行高关税，并开始构建新型的系统性排华全球贸易体系。金融层面，美国对华政策由推动两国扩大金融市场的包容和开放，向限制与部分“脱钩”转变。拜登政府则进一步将金融与科技政策融合，推动对华投资限制的制度化。科技层面，美国对华政策由零散的出口管制向系统性的全链条限制“跳跃式”演变，政策目标从防止军事技术外溢扩展为遏制中国的高科技产业竞争力，并在特朗普政府第一任期构建了相关法律基础，在拜登政府时期建立了重点针对芯片、人工智能、量子计算等尖端领域的“小院高墙”全方位对华封锁体系。安全层面，美国政策的“外溢性”与“泛安全化”趋势明显。自特朗普政府第一任期以来，美国频繁地以“国家安全”的名义出台对华经济打压政策，并利用相关政策强化与西方盟友的协调以及与全球产业链的重构。总体来看，经过30余年的发展，美国对华经济政策已由部门化工具逐步演化为跨部门、体系化的全方位竞争战略，其对华政策目标也不断向结构性遏制与战略性打压演变。

30余年来，美国对华经济政策的整体理念实现了从合作向竞争、遏制、打压的递进式转变。在美国国内和国际宏观政治经济演变的大背景下，美国对中国采取以遏制打压为主导的经济政策的整体方向和趋势日益明确。同时，经过多年的发展和完善，美国在核心支柱领域已建立了与其对华经济政策理念相配套的较扎实、较完善的法律制度基础、政策框架、工具体系和责任机构，并制定了相应的执行流程。尽管如此，美国在贸易、金融、科技等核心领域的对华政策的实施，仍面临巨大的成本约束。美国国内政治经济利益集团之间的博弈、中美之间的博弈以及全球与美国自身宏观经济条件的演变，显著地影响着美国对华政策的实施。这些约束与影响因素的相互作用，使美国的对华政策，尤其是近年来的极端打压政策，在实施过程中表现出左右摇摆的特征。

多年来，中美两国在贸易、金融、科技与知识交流等关键领域的合作持续深化，两国的经济联系日益紧密。尽管自特朗普政府第一任期起，美国大幅加强对华经济打压的力度，两国在主要领域的合作出现收缩，但双方在上述领域仍存在大量的要素流动与很高的相互依存度。在贸易方面，尽管特朗普政府第一任期以来，中国对美国的商品出口量显著下降，但2024年仍占美国总进口量的13.4%，为其第三大进口国。同年，两国的贸易总额占美国国内生产总值的2.3%。在金融方面，2024年，美国在华直接投资存量按历史成本法计算达到1230亿美元，实际存量或更高。近年来，中美之间资本市场的流动也保持了快速增长。2024年底，中国主体对美证券投资额高达3316亿美元，较2019年增长150%以上。2021年，美国主体持有中国内地及香港证券资产总额接近1.2万亿美元，较2016年增长约100%（见图1、图2）。科技与知识方面，2023~2024学年，中国在美留学生达27.7万人，中国为第二大留学生来源国（见图3）。2024年，两国间自然科学领域的知识流动速度也仍显著高于2015年的水平（见图4）。

多项研究显示，过去30余年间，美国在上述重点领域保持的对华经济合作，能够帮助其维持国内通货膨胀水平与金融市场稳定，增加其跨国企业与金融机构的利益，增强其在科技领域的全球竞争力。就维护国内宏观经济和金融稳定而言，中国商品既会带动美国制造业中间商品与终端消费品价格的下降，又会削弱其本土企业垄断定价的能力，可带动美国商品通胀下降近2%，是维持美国物价稳定的重要因素。同时，中国投资于美国国债的大量外汇储备，是美国维持低融资成本和金融市场稳定的重要力量。就扩大跨国企业利益而言，在华经营和投资为美国企业带来了巨大的经济效益。例如，2016年，美国在华控股、参股公司共创收4630亿美元，占美国同年国内生产总值的2.5%。同时，在美国消费者购买中国商品的支出中，56%的支出最终流向美国本土企业，用于支付零售、物流、品牌营销等本地环节成本。这一比例为美国所有贸易伙伴中最高。此外，中美金融资本流动得到持续增加，为美国高端金融服务业带来了更多的业务和收益。就增强科技竞争力而言，中国是美国高科技产品出口的最主要市场之一。2024年，美国对华出口的高科技产品占其行业总出口的比率为7.8%，是美国重要的收入来源。同时，来自中国的理工科博士生毕业后留美工作的比率高达90%，是推动美国科技创新的重要力量。

反之，近年来美国对华遏制打压政策的大幅升级，对美国国内经济和金融的发展与稳定造成了显著的负面影响。首先，美国的打压政策会对其国内通胀、就业、经济产出造成冲击和负面的影响。据相关研究测算，若美国维持2018年对华关税不变，其国内短期和中长期通货膨胀均会上升约0.3%；仅2018~2019年的对华“贸易战”，便导致美国减少约32万个工作岗位，占总岗位约2.6%；若美国对华整体关税升至25%，其10年内将损失超1万亿美元的国内生产总值增量。其次，美国的对华打压政策会对其企业的收益和市值以及金融市场的稳定造成负面影响。研究显示，美国2018~2019年发起的对华“贸易战”引发了美国股市的大幅波动，使美国企业共损失4.1万亿美元的市值。美国企业对华直接投资每年会为美国的投资者带来250亿美元的收益，美国的对华打压政策可能使相关受益面临损失。最后，美国的对华打压政策可能削弱美国在科技行业的竞争力。多家美国高科技企业已在中国进行高额的前期投资布局，在华销售收入是其研发开支的重要来源，而美国的对华打压政策可能对这些企业的资产价值、营收、研发造成负面影响。另外，美国的打压政策将减少中国科研人员留美的渠道，进而减少其科技企业的研发人才供应，降低美国在人工智能等新兴关键科技领域的全球竞争力（见图5）。

总之，多年的中美经济合作使两国在贸易、金融、科技领域的要素流动大幅增加。这意味着美国对中国有较强的依赖度。中美相关领域的合作也有助于美国控制国内通胀，保持金融稳定，增加跨国企业、金融机构、科技行业的利益，提高美国的国际竞争力。而对华打压则不仅会降低上述收益，还可能产生其他的额外成本，加剧美国经济和金融的不稳定。这些潜在损失与额外成本和风险，构成了美国政府实施对华打压政策的约束条件。

除综合成本方面的约束外，美国内部利益集团博弈、中国对美反制、全球与美国的宏观经济和金融环境等要素，也是影响美国对华遏制打压政策实施效果的关键因素。这些要素的变化及其相互间的作用，导致30余年来的美国对华遏制打压政策在实施过程中表现出波动与摇摆的特征。

首先，跨国企业、华尔街金融资本、科技企业、军工复合体、工会与劳工团体、国会主导的派系等美国利益集团之间的动态博弈，是主导美国在贸易、金融、科技、安全等支柱领域的对华遏制打压政策的制定与实施的核心内部变量。跨国企业与金融资本则是推动美国对华经贸与金融合作、防止相关领域的对华打压政策走向极端的关键力量。例如，克林顿政府时期的商业利益集团推动美国将对华“最惠国”评估与人权“脱钩”；特朗普政府于2018年发起对华“贸易战”时，多个美国大型跨国零售企业组成联盟，警告政府相关政策的危害性；华尔街资本也一直支持美国对中国实行金融开放，反对中美之间的贸易与金融“脱钩”。代表反全球化势力的劳工团体、军工与国防集团以及国会中的对华鹰派势力，则是美国实施更极端的对华打压政策的主要推动者。其中，反全球化势力是支持特朗普政府第一任期以来的美国对华贸易打压政策的基本盘。军工复合体为谋求自身利益，也长期通过游说、政治捐款、“旋转门”等机制，推动美国对华经济政策的“泛安全化”。国会中的对华鹰派势力则持续推动针对中国的更极端的打压政策的法律化与制度化。此外，高科技公司近年来逐渐成为左右美国对华经济打压政策实施的关键力量。其行为本身具有明显的摇摆特征：为扩大自身的市场利益和保障运营安全，它们会抵制极端的对华经济“脱钩”政策，游说政府放宽对华科技行业出口限制；为维持和扩大自身的领先优势，它们又会支持美国针对中国重点科技行业和企业实施市场准入与投资限制。

其次，中国通过实施强硬且有效的对美反制措施，构建了“精准打击-利益痛点-政治施压”传导机制，成功地增加了美国实施极端的对华打压政策的政治成本。具体而言，在贸易领域，中国并未采取全覆盖式的关税报复，而是精准地针对大豆、能源等美国“红州”（共和党票仓）及摇摆州的核心出口产品降低采购量。这一举措的传导逻辑在于，可直接削弱美国农业带的经济收入，导致相关选区对共和党执政的满意度下降。通过中期选举，这将转化为迫使国会与白宫调整对华政策的动力。例如，在2018年中美经贸摩擦期间，美国农业州的经济诉求成为促使特朗普政府寻求达成第一阶段中美贸易协议的关键变量。在科技领域，中国一方面对高通、美光等重要的美国科技公司开启反垄断和安全审查，阻碍其跨境并购和开拓中国市场；另一方面，出台实施了《出口管制法》和《不可靠实体清单规定》等法规，形成了对美出口限制政策的法律基础，并以强化对稀土等关键矿产的出口管制为核心抓手，限制美国国防领域和科技行业对关键原料的获取。这种供应链的非对称依赖（Asymmetric Dependence）迫使五角大楼和美国科技企业向白宫施压，要求其在执行对华打压政策时预留窗口期或豁免许可，从而延缓“脱钩”进程。在金融领域，中国一方面通过降低外汇储备中的美债配置和加快人民币国际化，来降低美国对华金融打压政策的效力；另一方面，持续扩大金融市场的开放，配合摩根士丹利资本国际公司（Morgan Stanley Capital Internation，MSCI）等全球指数提供商，推动其编制的基准指数逐步提高中国资产的纳入比例，促进美国金融机构在中国的业务扩张，利用美国资本的力量制约其对华打压政策的实施。

最后，美国国内及全球的宏观经济金融环境，会对其对华经济遏制打压政策的实施形成外部约束，即宏观环境的脆弱性越高，美国实施打压政策的极端性越低。国内方面，当通货膨胀、就业、股市等关键经济金融指标不稳定的风险上升时，美国政府会明显降低对华经济打压政策的强度，以避免国内的经济和金融风险进一步上升。例如，新冠疫情暴发后，美国通货膨胀指数高企，拜登政府内部就对华关税政策出现分歧，部分官员主张取消部分对华关税。国际方面，当全球经济和金融陷入衰退或危机时，或美国面临的全球地缘政治挑战加剧时，美国的对华经济打压政策也会受到限制。美国政府甚至会扭转政策方向，加强中美之间的合作。例如，小布什政府为寻求中国在反恐领域的帮助，将对中国的定位由竞争对手转变为合作伙伴；2008年金融危机期间，奥巴马政府积极推动中美间的金融合作与对话；2020年新冠疫情期间，美国未进一步升级对华“贸易战”。

综上，美国在实施贸易、金融、科技等核心领域的对华打压政策的过程中，同时面临成本约束与结构性约束。这对其实施极端的打压政策形成制约，并使相关政策在执行过程中出现左右摇摆的现象。中美近30余年的经济合作已使两国在上述关键领域形成巨大规模的要素流动。这对美国维护物价与金融稳定、增加企业和金融机构的利益、增强科技竞争力等均有促进作用，但也使其对华打压政策面临巨大的直接成本和机会成本，对相关政策的执行形成底线约束。同时，美国所面临的内外部多维博弈以及宏观环境的变化，也是导致其对华打压政策出现摇摆的重要因素。首先，美国国内利益集团的在华利益及其对华态度分化明显，不同利益集团的政治力量的相对变化，会直接影响美国对华打压政策实施的范围和强度。其次，中国采取的对美关税反制、定点打击美国农业出口、管控稀土与科技产品出口、去美元化、扩大金融开放等反制措施，会迫使美国调整其对华打压政策。最后，美国国内及全球经济金融环境的脆弱性，会对美国的对华打压政策的强度构成外部约束，表现为当美国面临的通货膨胀、就业及金融稳定压力上升时，美国的对华打压政策往往趋于缓和。上述多种约束条件的共存，导致近年来美国的对华经济遏制打压政策呈现出“战略目标坚定，实施路径摇摆”的重要特征。

特朗普重返白宫后，美国对华经济政策进入了系统性、全方位强化的新阶段。特朗普政府第二任期不仅继承了前任政府以遏制和打压为核心的对华政策思路，更在理念、目标、工具体系上进行了深化与升级，形成了清晰的“目标-工具-约束”对华经济政策架构。

特朗普政府第二任期继承了特朗普政府第一任期时期和拜登时期美国以遏制打压为主的对华经济政策方针，推动中美经贸进一步“脱钩”的意图更加清晰和明显。在特朗普政府看来，中国是美国维持全球贸易、金融、科技、政治霸权所面对的最强大的竞争对手和长期威胁—已经威胁到美国的经济和国家安全—因此，需要推行更全面、更严厉的措施打压中国的发展。

特朗普政府第二任期尝试更系统地将对华经济政策融入美国的整体经济战略，将其作为实现美国复兴大目标的核心组成部分。特朗普上任当天便推出了相关的“美国优先”政策，系统地阐述了其执政优先事项，其中经济领域的最核心事项是控制通货膨胀（即“让美国生活负担得起”）与解决贸易失衡问题。在上台后仅一个月左右的时间内，特朗普政府先后发布了《美国优先贸易政策》（America First Trade Policy）与《美国优先投资政策》（America First Investment Policy），更系统地阐述了其在贸易、金融、科技等核心领域的对华政策目标和理念。贸易方面，特朗普政府第二任期的对华政策的核心目标是，解决美国对华贸易赤字及中国对美贸易的结构性“扭曲”问题，降低对中国商品的依赖，提升美国本土的制造能力。在金融方面，其对华政策核心目标包括继续收紧对中美双边敏感行业投资的限制，扩大对来自中国的投资的审查，推动美国投资者降低对华投资敞口。科技方面，其对华政策的核心目标是降低美国在关键前沿技术及产业链上对中国的依赖，强化美国在人工智能及其他未来技术研发和生产方面的优势。

由此可见，特朗普政府第二任期的对华经济政策理念已经向系统地、全方位地打压中国发展的方向演变，明确地将相关政策与维护美国的国家安全绑定，赋予其对华遏制打压政策更深的内涵。同时，不同于往届政府，特朗普重返白宫不久便明确地提出控制通货膨胀的核心经济政策和目标，以及降低中美贸易赤字及对中国商品的依赖、限制中美双边投资、遏制和打压中国尖端科技发展的对华经济政策核心目标。这些明确的目标也会成为其对华经济政策制定和实施的指引和约束因素。

与其对华政策理念和目标相呼应，特朗普政府第二任期对美国对华经济政策工具体系进行了改进和升级。这主要体现在两个方面：一是沿用既有政策框架体系，在各支柱领域强化已有的打压政策，制定新的打压政策，减少中美之间的合作；二是进一步扩大跨支柱领域的复合型对华政策的制定，更加注重不同类型的政策之间的融合与互补。

特朗普重返白宫后，在指导原则、覆盖范围、政策类型等多维度上对美国对华贸易政策进行了改进和升级，其政策制定不仅聚焦于加速推动中美贸易“脱钩”，还注重限制中国外贸的整体发展，相关政策的打压性和策略性均较此前显著加强。

一方面，特朗普政府对华贸易政策的原则和方向更加清晰。特朗普上任之日便签署《美国优先贸易政策》备忘录，明确了对华贸易政策的五大重点方向：审查中国对中美第一阶段贸易协定的执行情况；重新评估近4年来的美国对华301调查报告，针对中国的“供应链规避”行为调整关税；审查中国知识产权保护的情况；重新评估中国的永久正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations）地位；评估中国对美国的芬太尼“非法出口”并采取贸易应对措施。

另一方面，特朗普政府对华贸易政策在覆盖范围、政策种类、政策策略性等方面均有显著提升：其一，推动对华直接关税“全覆盖”，将此前免税的价值800美元以下的邮寄包裹等商品纳入征税范围；其二，通过对东南亚等国制定差异化关税，打击中国企业对美转口贸易；其三，开始尝试引入如“港口停靠费”等对华非关税贸易壁垒；其四，更加重视利用关税杠杆对其他国家进行胁迫，迫使它们与美国协同提高对华关税。

特朗普政府第二任期在继承和维持拜登政府的对华科技政策框架与工具体系的基础上，进一步扩大了对华科技打压政策的覆盖范围，并聚焦于推动重点科技产业链回流，更积极地开发跨支柱领域的交叉性政策工具，以遏制和打压中国的科技发展。

首先，特朗普对美国已有的对华“防守性”科技政策体系进行了大幅扩展与升级：在出口限制方面，将半导体领域的对华限制措施复制到人工智能领域，将更多类型的产品技术纳入限制范围，推动政策制定流程的简化，制定更多的政策工具，以阻止中国获得人工智能相关领域的技术；在投资限制方面，继续利用美国外资投资委员会加强对中国在人工智能等重要科技领域对美投资的审查力度，承诺将对华投资禁令扩大至生物科技、先进制造等更广范围的领域，制定更强硬的政策措施；在科技制裁方面，在维持对中国芯片、人工智能等尖端领域企业的高强度制裁的同时，计划将制裁扩大至持有主要股权的相关企业，以强化制裁效力；在盟友合作方面，更侧重于利用关税杠杆胁迫他国加强对华科技限制。

其次，特朗普政府积极推动调整对华“竞争性”产业政策体系，使其更聚焦于芯片与人工智能等中美核心竞争领域，如大力撮合建立总投资规模5000亿美元的“星际之门”人工智能投资计划，并通过与沙特阿拉伯、卡塔尔等中东国家达成投资协定，吸引其主权基金投资美国人工智能基础设施。

再次，特朗普政府重视构建“交叉性”对华科技限制政策，探索制定综合性限制措施，以遏制和打压中国科技的发展，如制定分层级和差异化的海外对美投资机制，以对美国科技企业投资可享受“优先权”为激励，引导他国金融投资者不对中国的尖端科技领域进行投资。

特朗普政府第二任期在延续其第一任期的对华金融政策框架的同时，扩大和加强对中美双向投资的限制力度，推动中美金融“脱钩”的意图更加明显。

一方面，特朗普政府全面强化了美国外资投资委员会的审查职能，积极推动将审查范围扩大至基建、健康、农业、能源、原料等更广泛的领域，要求制定限制中国在美国“绿地投资”以及对农地、房产等美国“关键资产”投资的新政策，并提出会利用任何“必要的法律工具”，强化对来自中国的投资的限制。

另一方面，特朗普政府大力推动对现有美国对华投资限制政策的全面升级，上台之初便以备忘录的形式，要求针对美国养老基金等大型金融投资机构的对华投资制定政策措施，明确要求美国机构降低对华金融市场的“被动投资”。同时，特朗普要求美国监管部门对中国企业通过“可变利益实体”（Variable Interest Entities）架构赴美上市融资进行限制。

特朗普政府第二任期通过的《美国优先投资政策》明确强调“经济安全是国家安全”，并提出中国是美国经济安全面临的威胁，进一步系统、全面地推动对华经济政策的“泛安全化”。重返白宫以来，特朗普政府的对华安全政策体系与其他政策体系的边界较以往更加模糊。特朗普政府更频繁地以维护国家安全的名义，宣布美国进入“国家紧急状态”。在这种情况下，美国在安全领域的对华政策更多地融合于而非平行于贸易、金融、科技等核心领域的对华政策体系。

通过在短时间内设立明确的政策目标和建立更完善的政策工具体系，特朗普政府第二任期的对华经济政策主体架构的轮廓与结构已较为清晰。

首先，随着经济政策持续“泛安全化”，特朗普政府的对华经济政策支柱在本质上已缩减为贸易、金融、科技三个。各支柱的优先政策目标也已明确：在贸易上降低对华赤字并摆脱对中国商品的依赖；在科技上遏制打压中国的尖端科技发展；在金融上减少中美双边投资。

其次，随着进一步完善政策工具体系，特朗普政府在各支柱下已经或正在建立具体的、相对成熟的对华经济政策遏制打压工具。这些工具包括：在贸易领域实施直接关税、间接关税、非关税壁垒，推动人民币对美元升值，削弱中国的出口竞争力；在科技领域实行出口限制、投资限制、企业制裁，减少中美科研合作与人员交流；在金融领域限制美国企业对华直接投资，限制美国主体对中国高科技产业投资，限制中国企业在美国金融市场融资，限制中国企业在美国投资，激励第三国资本流出中国，吸引第三国资本流入美国，采取其他对华金融制裁措施；等等。值得注意的是，这些工具在功能上的复合性不断提升。这意味着特朗普政府为实现单一支柱领域的目标而混合使用不同支柱领域的政策工具。

再次，实现各支柱领域的优先对华政策目标会衍生出聚焦于美国国内的相应次级目标，需要特朗普政府构建政策工具组合予以应对。这些次级目标包括：在贸易领域，构建国内制造业产业链；在科技领域，构建并控制高科技产业链；在金融领域，加强国内金融市场的对华竞争力以及美元对人民币的竞争力。

此外，特朗普政府第二任期将控制通货膨胀作为其核心政策目标。这将对其实施对华打压政策构成核心约束。与此同时，特朗普政府在实施对华打压政策的过程中，还将面临过去30余年来影响美国实施相关政策的其他约束。这些约束包括：维持国内就业岗位和经济、金融的稳定；平衡跨国企业、金融机构的利益；平衡高科技行业的利益。这些约束的集合共同制约着特朗普政府实施极端的对华打压政策。

综合上述分析，特朗普政府第二任期在贸易、金融、科技等支柱领域的对华政策“目标-工具-约束”架构如表1所示。

与往届美国政府类似，特朗普第二任政府在执政前十个月内的对华经济政策实施，在强度与节奏上均呈现出摇摆与波动的特征。其相关政策的实施同样受通货膨胀、金融市场稳定、国内利益集团博弈、中国反制措施等多重约束因素的影响。

特朗普政府第二任期，短期内便在贸易、金融、科技三大支柱领域快速、密集地出台并实施了多种并行的对华打压政策。这些政策从制定到实施的周期远短于往届政府，政策类型更多，覆盖范围更广，对华打压的力度更强，实施过程中的变化频率与波动幅度也大于往届政府，政策的不确定性很强。总体来看，截至2025年10月底，特朗普政府在各支柱领域的对华经济政策呈现出“猛烈打压-大幅波动-趋于缓和”的较一致的趋势。

特朗普政府通过《美国优先贸易政策》确立了对华贸易政策的基调，并在2025年2~4月针对中国商品实施了一系列征收直接关税、间接关税、非贸易壁垒相结合的打压措施，打压强度不断上升。譬如，特朗普政府在2月、3月对所有中国商品加征10%和20%的关税；于4月初推出“对等关税”安排，再度将相关税率水平进一步提高至54%，并在4月10日将税率增至145%；在4月宣布将对中国船只征收“港口停船费”，并在同月对中国企业在东南亚生产的光伏产品征收14.6%~3403.9%不等的高额关税，以打击对美转口贸易。2025年5月，中美两国在日内瓦会谈中同意建立双边经贸磋商机制。此后，美国对华贸易打压进入阶段性缓和期，将对华额外直接关税降至30%，但仍保留其他壁垒。在此期间，美国还通过威胁大幅增加对华关税来获取谈判筹码或迫使中国减少反制措施。2025年10月底两国元首举行会晤后，美国对华贸易打压政策趋于进一步缓和，不但大幅降低了对华直接关税，而且延迟实施“港口停船费”贸易壁垒。

特朗普政府通过《美国优先投资政策》确立了对华金融政策的基调，并自2025年2月起强化了一系列对华金融审查机制。美国外资投资委员会强化了对关键基础设施及敏感领域的投资审查。美国证监会设立了聚焦于境外发行人信息披露的跨境执法任务组。美国上市公司会计监管委员会（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB）对若干中资及港资审计机构进行了处罚。但是，除2025年5月对部分中国炼油与港口企业实施涉及伊朗的二级金融制裁外，美国尚未在金融领域执行类似贸易与科技领域的实际对华激进打压政策。

特朗普政府重点针对芯片、人工智能、算力等关键性尖端科技行业集中实施了对华打压行动，其政策强度在2025年3~5月呈持续上升趋势。美国商务部在3月将多个算力、无人机等领域的中国企业纳入实体清单，以强化对华限制；在4月对中国人工智能芯片出口实施了更严格的许可要求；在5月宣布撤销拜登时期颁布的人工智能扩散规则，发布了更具操作性的新指引文件，以强化对中国人工智能芯片的出口管制，并针对华为人工智能芯片进行了更严厉的打压。2025年7月，为推动中国对美国放松稀土出口管制，美国放松了对中国关键芯片设计软件（EDA）的出口管制，并允许英伟达公司恢复对中国出口H20人工智能芯片。但是，2025年9月，美国再度升级对华科技行业出口限制措施，对被列入实体清单的中国企业实施“50%规则”，大幅强化了对这些企业关联公司的限制和管控。2025年10月底，在两国元首举行会晤后，美国再度缓和对华科技打压政策，暂缓一年执行“50%规则”。特朗普称，将允许最高端产品以外的英伟达人工智能芯片对中国出口。

多重因素的叠加作用，导致特朗普重返白宫后十个月内的对华经济政策实施出现了较大的摇摆和波动。

一方面，特朗普政府的对华经济政策理念及目标，是决定其上台之初相关政策实施的核心要素。如前所述，相较于往届美国政府，特朗普政府第二任期无论在整体的对华政策理念上，抑或在贸易、金融、科技等核心领域的对华政策目标上，均更加激进。在这种理念和目标的指引下，其执政初期出台实施的对华经济政策的打压性和强度均更强，政策基调更加极端。

另一方面，美国国内的通货膨胀、金融市场的波动、商业和政治利益集团的利益、中国的反制措施等传统约束力量，在特朗普政府相关政策的实施过程中起到了“矫正”作用，通过“生活成本危机”与“资产价格效应”两条路径，对特朗普政府第二任期的美国对华政策实施构成了硬约束。美联储主席鲍威尔公开指出，关税政策是推迟降息的主要因素。其传导机制为，高关税推动进口商品价格上涨，引发通胀反弹，迫使美联储维持高利率，导致企业融资成本上升及民众房贷压力增加，加大了经济衰退的风险。为了避免经济衰退损害其执政的合法性，特别是影响其承诺的“让美国生活负担得起”的目标的实现，特朗普政府不得不阶段性地调降对华关税。同时，以大型科技跨国企业为主的利益集团，通过“游说-捐款-立法”的政治传导机制，也发挥了“矫正”的作用。出口管制导致美国企业在中国市场的营业收入断崖式下跌，如芯片巨头英伟达公司2025年10月披露，它在中国先进AI芯片市场的份额已由95%大幅下滑至接近零。这些企业已向美国政府传递了明确的信号：失去中国市场的收益将导致研发预算削减，进而削弱美国长期的科技霸权。这种“为了安全而牺牲安全”的逻辑悖论，迫使特朗普政府在2025年下半年允许相关企业恢复部分非顶尖人工智能芯片的对华出口。

这些力量共同作用，推动中美间开展协商谈判，降低了美国在贸易和科技领域的对华打压政策的极端性，使政策执行趋于缓和。此外，特朗普自身的性格与行为特征，如频繁地通过社交媒体等非传统渠道进行政策威胁或宣布政策执行的调整和变更，也是导致其执政期间美国对华经济政策反复波动、难以预测的因素。

综上所述，特朗普政府第二任期已形成系统地、全方位地加强对华遏制打压的政策理念，更清晰地表现出推动中美经济“脱钩”的意图，并建立了与之匹配的更全面和完善的政策工具体系。鉴于其对华经济政策持续升级，美国在贸易、金融、科技等领域对华打压的总基调和趋势或难改变。但是，特朗普对华经济政策的实施受多种因素制约，将出现左右摇摆的波动和交易性特征。面对特朗普政府对华经济政策的制定与执行之间存在的差异，中国既要保持底线思维与宏观战略定力，也要抓住美国政策的“摇摆窗口”进行结构性反制与适度让步，为中国在与美国的长期竞争博弈中赢得调整的空间和机遇。具体而言，中国可采取以下应对措施。

一是围绕“两条主线”，系统地构建应对当前及今后的美国政府对华经济政策的综合战略框架和战术体系：一方面，针对特朗普政府第二任期的对华经济政策理念及其构建的工具体系，将美国全面升级对华打压、政策工具泛安全化、对华贸易-科技-金融打压政策三位一体作为基线情景（BaselineScenar_io），制定国内经济、金融、产业、舆论及社会管理方面的综合应对战略及政策；另一方面，针对特朗普政府第二任期及美国政府长期以来对华经济政策执行的左右摇摆特征，围绕美国通货膨胀、就业、股市波动、农业与零售部门的游说、金融机构和跨国科技企业的利益诉求等核心约束变量，建立有针对性的观测、评估和研究机制，设计政策预案，充实“交易性政策工具箱”，在相关变量波动期及时推出，以影响美国对华政策的执行。

二是系统地调整中国对美国长期竞争博弈的政策工具体系结构，构造“不可交易”“结构性反制”“可交易”三层级体系，为中国更高效地与美国博弈夯实基础。具体对策包括：其一，针对“不可交易”类别，如自主研发生产芯片、控制稀土产业链、推动去美元化与人民币国际化等，中国可进一步明确短、中、长期目标及时间表，制定不受中美博弈进程影响的配套支持政策；其二，针对“结构性反制”类别，中国可进一步建立分层级、力度由大到小的“红、黄、绿”政策清单，根据美国的打压力度实施反制；其三，针对“可交易”类别，中国可进一步明确其中不同类型政策的交易“对象”和“价值”，以在对美谈判中保障自身的利益。

三是优化和完善中国与美国竞争和博弈中的反制与交易措施的触发机制与执行方案，打造更具针对性和精准性的政策实施流程：一方面，针对美国在贸易、金融、科技等核心领域对华打压政策的力度、实施情况以及实际影响，确定不同层级的反制措施及其执行力度；另一方面，对美国通货膨胀、金融市场波动等影响其对华政策的核心约束变量及其对美国的影响进行动态评估，制定“最优”可交易政策组合，积极与美国谈判，推动其政策调整，以最大化中国的发展空间和机遇。

四是根据中国贸易、金融、科技等核心经济领域的各自特征，以及美国在这些领域对华遏制打压政策出台和实施的情况，制定差异化和细化的战略目标、应对原则和方案，确定落实的部门。在贸易领域，中国短期内需保持外贸的稳定增长和多元化的国际市场，减少对美国市场的依赖，降低美国打压政策对中国经济的冲击；中长期需持续扩大内需，降低对外贸的过度依赖。在金融领域，中国短期内需保障金融市场与人民币汇率的安全和稳定，降低对美国金融体系和美元的依赖；中长期需加快推动人民币国际化，提升中国金融市场相对于美国的竞争力与吸引力。在科技领域，中国短期内需保障供应链平稳运行，避免美国对华完全“脱钩断链”；中长期需加快关键技术与产品的国产化，打造在人工智能、半导体、机器人、新型能源等尖端领域的全球领先优势。中国需根据上述各领域的短、中、长期目标，进一步优化相关领域的国内发展和国际合作以及对美反制政策的组合，形成更加优化和细化的促进产业发展与应对美国打压相融合的综合性方案。

五是维护中国经济和金融安全的底线，制定应对美国对华打压政策“失控”情况下的政策储备与执行方案。特朗普第二任期内，美国政府对华经济打压政策的制定和实施已呈现出高度的个人化、高波动特征，政策向“非理性”方向发展，实施过程中出现“失控”的风险不断上升。中国应尽早构建针对这种政策失控的“最差情景”的分析机制，提前研究和储备政策工具，以保证经济平稳运行，不会发生系统性的经济和金融危机。

综上所述，过去30余年来，美国对华经济政策经历了由“接触合作”走向“竞争遏制”，再走向“系统性打压”的结构性转变。这是中美实力对比变化、全球秩序重组与美国国内政治经济力量再平衡共同驱动的结果，具有明显的长期化与制度化特征。在高度相互依存的现实约束下，通货膨胀压力、金融市场稳定、利益集团博弈以及中国对美国的反制，持续塑造着美国对华经济政策的成本边界与回调机制，形成了“战略目标更坚定，实施路径更摇摆”的格局。进入特朗普政府第二任期，这一趋势得到进一步的强化。特朗普政府的对华政策更强调经济安全即国家安全，贸易、金融、科技等支柱工具呈现出跨领域融合与交易的特征，方向上更难逆转，但节奏、力度与工具组合仍存在可博弈的窗口。基于此，中国的政策应对关键在于以“稳增长、强科技、促安全”为主线，构建系统性、分层级、可交易的应对框架：一方面，夯实自身的增长韧性与科技能力，减少对单一市场、单一技术与单一金融通道的依赖；另一方面，完善反制与谈判的触发机制与政策组合，动态地利用美国对华政策的摇摆性与约束变量，争取更大的战略回旋空间与发展机遇。