IMI锐评｜“狼”来了，中国做好金融开放的准备了吗？

今年是中国改革开放40周年，党的十九大报告提出“开放带来进步，封闭必然落后”。习近平总书记在博鳌亚洲论坛上宣布，中国将大幅放宽包括金融业在内的市场准入。一个多月以来，中国人民银行和各金融监管部门明确了下一步开放的时间表，许多政策已经落地，其它政策正在有效、有序地推进，金融开放的步伐正在有条不紊地向前迈进。

回顾过去40年，中国金融业取得巨大成绩：银行业金融机构总资产居全球第一位、股票市场的总市值居全球第二位、债券的市值居全球第三位，保险保费收入也已跃居全球第二。但是，必须清醒认识到规模大不等于金融强。在新时代，与经济金融发展的要求相比，金融业对内、对外开放还有很大空间，金融业进一步开放是实现高质量、高效率、安全可靠的金融服务之重要途径。此次金融开放将给中国未来经济和金融业发展带来什么影响？在当前经济形势下，金融开放该采取何种策略和路径？进一步金融开放的重点是什么，需要注意哪些问题？IMI研究团队成员和外部专家全方位多角度对金融开放新格局进行深入分析和解读。

‘三期叠加’背景下的必然选择：扩大金融业对外开放的背景及原因

    首先，在金融业发展第三个三十年的开端，面临实体经济“三期叠加”的状态，金融开放应该主动作为。IMI顾问委员、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长、国务院参事夏斌在个人著作《中国金融战略：2020》一书中提到，按照建国以来中国金融业的发展来看，可以说已经经历了两个三十年。目前正处在第三个三十年，也就是从美国金融危机开始。中国当前的实体经济是“三期叠加”状态，即“经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”。在这“三期叠加”中，金融风险在暴露，金融的出路在改革，而金融开放成为必然选择。基于这样的认识，既要强调转轨时期的政策协调，又要处理好改革、发展、稳定这样一个三十多年来来回说的“老问题”，就要敢于和善于打破“暂时”的面面俱到、“相对”的四平八稳，应该“主动作为”，要抱有“壮士断腕、背水一战”的决心，推动金融开放的重大改革。

其次，当前我国金融业改革发展中诸多问题的症结恰在于金融开放不足、金融抑制过多，因此新一轮的金融开放可谓正当其时。中国人民银行研究局局长徐忠在《经济日报》刊发的署名文章指出，扩大金融业对外开放体现了我国深化改革开放的决心，对此，应该充分认识到改革开放并没有给中国金融业带来系统性负面冲击，反而推动了整个金融体系的发展与国际竞争力的提高。当前我们面临的主要问题并不是对外开放过度，而是对外开放不足、金融业竞争力不足、金融抑制过多，这恰恰也是我国金融业改革发展中诸多问题的症结所在。下一步，我们应当根据党中央和国务院工作部署，坚定“四个自信”，积极推进金融业对外开放，进一步增强金融体系的国际竞争力，推动新时代金融业改革发展再上新台阶。

稳定与效率的动态均衡：扩大金融业对外开放的基本原则及方向

第一，通过遵循准入前国民待遇和负面清单原则，保证各市场主体平等竞争，提高金融效率。在2018年金融街论坛年会上，中国人民银行行长易纲指出，金融本质上是一个竞争性的服务业，要遵循准入前国民待遇和负面清单这个原则。首先，金融是服务业。金融服务主要是配置资源和管理风险两个方面。其次，金融是一个竞争性行业。市场上需要的绝大多数金融服务都是可以通过市场机制提供的，所以必然要引入竞争，要竞争就必然要开放，对内、对外都要开放。也就是，要遵循准入前国民待遇和负面清单的开放原则，对各种市场主体一视同仁，都可以依法平等地进入，在同等条件下竞争。我们相信通过竞争，中国的金融业可以提供更好的服务。

第二，推进汇率形成机制和资本项目兑换的市场化改革，坚持市场起决定性作用的原则，促进金融业高效协调发展。易纲指出，金融对内对外开放和汇率形成机制、资本项目可兑换，这三件事要互相配合，共同推进。金融要对内、对外扩大开放，在开放中对于汇率形成机制，一定要进行市场化改革。灵活的汇率机制是整个经济的稳定器，也是国际收支调节和跨境资金流动的稳定器和调节器，有了市场化的汇率形成机制，很多的风险可以通过这个机制来不断释放，不断地有效配置资源。同时，资本项目可兑换也要同步进行。人民币国际化要求我们稳步地推进资本项目可兑换。如果有很多资本项目是管制的，金融业对内、对外开放就名不副实；只有实现资本项目基本可兑换，金融业实行双向开放，汇率形成机制以市场供求为基础，整个金融业才能协调发展。

第三，必须坚持金融开放程度与金融监管能力相匹配的原则，在保证金融稳定的前提下扩大金融对外开放。徐忠指出，中国金融业对外开放并不是一放了之，而是在完善宏观审慎管理、加强金融监管、提高金融市场透明度前提下的稳步有序开放。易纲认为，提高金融的开放水平，必须要提高金融监管能力。国际经验表明，只有在监管到位的情况下，金融开放才能够起到促改革、促发展的好的作用。一方面，我们要做好自身的工作和自己的功课，打好防范和化解金融风险攻坚战，加强宏观审慎管理，补齐金融监管的短板，做好政策配套，不断健全与金融开放相适应的法律法规、会计体系，完善支付、托管、清算、金融统计等金融基础设施，推动各金融市场、在岸和离岸市场的协调发展。另一方面，我们要更加学习探索、总结经验，提高我们的监管能力，培养监管人才。中国人民银行副行长陈雨露在其主编著作《大金融论纲》中提到，金融开放的本质是融入全球金融体系的过程。中国的金融开放，完全可以借鉴发达国家关于“开放保护”的核心思想：一方面在名义上和原则上提高本国的金融开放程度，满足参与全球化和国际竞争的“合规”条件；另一方面，可以通过具体的审慎监管条例和措施，对外资金融机构和国际资本施加必要的限制，确保金融的实际开放度保持在本国可承受和具有调控能力的水平上，从而将金融开放带来的负面冲击降到最低。此外，与开放保护同样重要并紧密联系的另一个问题是国家控制。对于中国而言，在经济转型和金融发展长期滞后的双重约束条件下，坚持国家对金融改革的适度控制不仅具有提高金融业抗冲击能力的现实意义，而且对在开放过程中保持国家对金融改革的控制力，确保金融稳定和经济安全有至关重要的作用。当然，特别需要指出的是，无论是“开放保护”还是国家控制，其基础依然是要在市场原则的大前提下发挥作用，要在对旧有“行政性控制模式”进行深入检讨的基础上，形成符合市场化要求的控制手段和调节方式，既不能回到旧有行政计划体制的老路，也不能极端化发展为“国家干预主义”。

机遇与挑战并存：扩大金融业对外开放的意义及影响

首先，推动金融业对外开放是推动产业转型、化解金融风险、提升市场竞争力的关键。IMI副所长、四川省金融工作局局长助理涂永红认为，资本市场滞后、风险管理薄弱，是我国金融发展中的短板。此次金融开放，率先对外资开放证券、基金管理、期货公司的股权控制，意在引进发达国家资本市场成熟的先进理念、机制、产品和管理经验，加快发展资本市场和衍生品市场，加快与国际接轨。这一方面可以降低融资成本，健全和完善能够对冲各种金融风险的市场，引导承受风险能力较高的社会资金支持新兴产业和“一带一路”建设，真正发挥直接融资在国内外资源配置中的重要作用；另一方面，可拓宽我国资产管理的渠道，通过多元、专业化的资产管理，引导资金从房地产市场分流，实现更加科学、理性的资产管理，提高居民财产性收入水平，为房地产市场健康发展、夯实居民养老基础等构建良好机制。

其次，推动金融业对外开放有利于金融市场从数量型扩张转向质量优先的稳健增长。IMI学术委员、中银香港首席经济学家鄂志寰认为，大型外资银行在国际网络方面覆盖面较广，而中资银行在国内零售业务上占有明显优势。新一轮金融开放采取境内外市场对接的形式，为外资金融机构的发展提供更大空间，同时鼓励中国机构走出去。同时，金融开放意味着中国金融市场发展将从数量型扩张转向质量优先的稳健增长——金融体系发展与金融市场开放可以互相促进，金融市场开放将进一步改善内地的营商环境，提高金融服务消费者的水准，提升资源配置效率，金融业更好地为实体经济服务。

再次，扩大金融业对外开放有利于提高我国金融机构微观效率，推进我国金融和经济更好更快地发展。IMI研究员王剑认为，在目前金融监管趋紧的环境下，扩大对外开放预计不会对国内金融市场带来太大的冲击。银行业方面，引入外资的竞争机制，将有利于促进行业良好稳健发展，提高国际化程度。外资银行在我国过去近十年的表现乏善可陈，其原因可能是外资银行的网点少，难以深入三四线城市，传统存贷款业务客户量少，缺少良好的用户基础，无法与中资银行全面竞争。外资银行进入中国市场的主要目的是服务其本国企业在中国的经济往来，扩大对外开放后，对国际经贸的促进作用将大于外资注入对银行现有发展格局的冲击。保险业方面，扩大开放并不会对国内保险市场的竞争格局造成较大影响。因为外资险企品牌的认可度往往在于高端客户领域，但其品牌认可度在广大的中产阶级中并不高。外资险企在经营网点设置上不具备优势，搭建代理人团队是外资险企本土化最为困难的一个环节，非短期内能够达成。长期而言，外资险企很难以“特色化、小而精”的战略定位，从国内市场分走一大杯羹。IMI研究员李虹含认为，扩大金融业对外开放格局后，我国金融机构通过对外资技术溢出的吸收、新产品的模仿，不断改善自身技术水平，提高人才素质，加强金融创新。

最后，扩大金融业对外开放也可能给我国金融安全和稳定带来严峻挑战。鄂志寰认为，金融业是经营风险的特殊行业，金融业开放在带来效率改善、增强金融市场的公平竞争、提升金融机构服务实体经济的能力的同时，也将加大资本的流动，增加金融市场的不稳定性，因此，需要在有效控制系统性金融风险的前提下，合理安排开放顺序。李虹含认为，外资进入对我国金融安全冲击最为集中的，一是我国的金融分业经营、分业管理制度；二是利率管制和汇率管制制度；三是国有金融机构产权制度。扩大金融业对外开放格局，将有可能降低国内货币政策的有效性，从而影响金融安全。由于外资金融机构的进入将使货币政策传导机制发生变化，货币政策控制力减弱，当国内货币政策的意图发生变动时，外资机构会通过转向国外市场加以规避。这必然会弱化货币政策效应。货币政策中间目标M1、M2失真，部分货币政策工具的调控效应也将随之减弱。

防控风险，稳中求进：扩大金融业对外开放的路径及关键点

首先，在新一轮扩大金融业对外开放的过程中，中资金融机构走出去需要把握好、发展好金融对外开放带来的机遇，特别是要尊重市场规律，把握国际金融市场的运行原则和机理。IMI学术委员、中国人民大学财政金融学院教授、中国社会科学院学部委员王国刚认为对于中资金融机构而言，需要把握好、运用好和开发好这一机遇，并做好以下五个方面的应对：第一，尊重市场规律，加强各类学习（包括向外资金融机构学习），提高发现问题、认识问题、分析问题和解决问题的能力，把握好国际金融市场内在运行机理，把握市场发展总趋势，以不变应万变。第二，加快培养自己的国际运作团队。在国际市场中作战，需要有千百支能够进入国际市场、有着国际经验的能打胜仗的国际团队。第三，深化体制机制改革，如果体制机制不符合市场机理的要求，那么，不仅将贻误战机，而且将转优为劣，其结果将违背加大金融业开放的初衷。第四，强化风险管控和金融创新，国际市场波涛汹涌，难以使得金融运作“平安”，只有持续提高风险管控能力和创新发展能力，方才可达“平安”之境。第五，确立法治理念，服从金融监管。中资金融机构应改变对行政协调机制的依赖，全面落实服从金融监管的法治理念和行为，避免由此引致的中外资金融机构的监管政策差异，给外资金融机构以监管歧视的口实。在进入他国金融市场展开金融运作中，更应以法治理念为先，避免因失去行政协调机制的保护而束手无策。在金融企业走出去的过程中，既要各自为政也要强调合作。IMI学术委员、亚洲金融合作协会秘书长杨再平认为中资金融企业走出去既要各自为政也要强调合作，在走出去过程中有三点值得注意：其一，金融企业之间要合作。其二，金融基础设施要合作。其三，反金融诈骗、反金融犯罪要合作。此外，金融风险的管控、信息沟通、金融稳定维护等等，也需要合作。

其次，在新一轮扩大金融业对外开放的过程中，要加快金融服务业对外开放，同时要继续审慎对待跨境资本流动进一步开放。中央财经大学金融学院原院长、教授张礼卿认为，金融开放有两个部分，第一层是允许外国的金融服务商来本国提供金融服务，并且享有同等待遇；第二层是取消跨境资本流动限制。前者属于贸易自由化范畴，后者属于金融自由化范畴。从对别国经验的理论研究看，贸易自由化对实体经济的积极影响更多，消极影响相对有限；相反，金融自由化以及资本流动完全自由化，就积极和消极来讲并不十分清楚。未来要加快金融服务业对外开放，同时要继续审慎对待跨境资本流动进一步开放。加快金融服务业对外开放的原因有三：首先，金融服务业对外开放，从理论到实证都证明了是积极意义远远超过消极影响，在提升有关国家的市场效率、金融服务的质量和促进金融稳定方面都有非常好的效果。其次，目前国内的金融业务供应商已经很强大，不必惧怕竞争，事实上我们服务质量还有待提高，还需要更多竞争。最后，我国引领全球化战略不仅要“一带一路”走出去，更要开放国内市场。审慎地推动跨境资本流动进一步自由化，也有三个理由：第一，所有的实证研究都没有很清楚表明资本账户开放和经济增长到底有没有很高的相关性。第二，中国目前存在金融风险、宏观债务快速增长等问题，过快推动对外资本开放，极有可能加剧国内已有的风险，尤其在还有一些改革没有配套的情况下，比如汇率制度改革尚且不够灵活，此时放弃跨境资本流动限制，我国货币政策独立性很大程度上会受到制约，这对于一个国内市场非常庞大，内需非常大的市场来说，货币政策独立性仍是很重要的。第三，目前在全球范围来看，各国更多强调跨境资本流动的管理，甚至有时引入必要的资本管制已经成为一个国际趋势，因此是否一定需要将跨境资本流动自由化作为一个目标去追求，这是一个问号。IMI研究员曲强认为，金融开放下一步的关键点有三：其一，资本账户开放是引入宏观审慎框架的重要方面。根据经济周期、货币宏观条件，利用好金融开放工具，相机调整国内资本丰欠水平，是实施宏观审慎可探索的一条途径。其二，此次改革措施中，微观审慎因素也被进一步考虑。结合宏观审慎框架，主管机构可对机构行为进行引导，不同类型的基金，根据其主体类别和投向市场，应给予统一协调、但有区分的监管政策。其三，如何引导基金进行合法海外投资，避免热钱借道逃出，甚至洗钱行为发生。

最后，在新一轮扩大金融业对外开放的过程中，要注意金融稳定与效率的均衡，扬长避短。李虹含认为，我国应对扩大金融业对外开放格局理性对待，通过以下六方面的措施对金融开放扬长避短：第一，制定完整监管体系并维护国家金融安全；第二，合理引导外资入股中资金融机构；第三，建立混合资本与合资民营金融机构；第四，建立合理的外资金融机构税收制度；第五，加强对外资金融机构母国和母公司风险的监管；第六，增强中资金融机构的市场竞争力。一方面充分发挥扩大金融业对外开放格局进入带来的正面效应，另一方面通过合理监管增加内资金融机构体系的稳健性，减少对我国金融体系稳定性的冲击和不利影响。