曾刚：行为监管的实践与借鉴

2017年召开的第五次全国金融工作会议指出要“加强功能监管，更加重视行为监管”，首次引入“行为监管”概念，并将其作为监管强化和补短板的重点方向。“行为监管”源自英国经济学家Micheal Taylor提出的“双峰”（Twin Peaks）监管理论，该理论认为金融监管应当致力于两大目标的实现：一是通过实施审慎监管，以防范金融风险并维护金融稳定；二是通过实施行为监管，以营造公平的市场环境并保护金融消费者的合法权益。 一、审慎监管与行为监管 审慎监管以风险监管为本。监管部门为了促进金融机构稳健经营、防范和化解风险，制定一系列必须遵守的谨慎经营规则，并通过非现场监管及现场检查等方式进行持续的监测、预警及处置，以维护金融机构及金融体系的稳定。以银行业为例，国际通行的资本监管规则（巴塞尔协议）和“骆驼”（CAMELs）监管评级体系，都是围绕机构的资本水平、杠杆率、流动性、资产管理和经营管理等指标的稳健性展开。 行为监管指的是监管部门通过制定公平的市场规则，对金融机构的经营活动及交易行为实施监督管理，包括禁止误导销售及欺诈行为、充分信息披露、个人金融信息保护、实现合同及交易公平、打击操纵市场及内幕交易、规范债务催收等。与审慎监管关注金融机构稳健性不同，行为监管致力于降低金融市场交易中的信息不对称，推动金融消费者保护及市场有序竞争目标的实现。从监管对象来看，行为监管既包含了对金融机构与金融消费者之间零售交易行为的监管，也涵盖了对金融机构同业间的批发业务、金融机构与工商企业之间对公交易行为的监管，其内涵要广于金融消费者保护，严格来讲二者在概念上并不完全相同，但由于金融消费者保护是行为监管的最主要内容及最重要的目标，二者在很多语境下被等价使用。 审慎监管与行为监管存在一致性。一方面，有效的审慎监管能够促进金融机构稳健经营，防止机构因资产质量恶化或流动性不足导致经营失败、使金融消费者蒙受重大损失；另一方面，有效的行为监管能及时对问题金融产品及不当金融交易行为进行干预，避免有毒资产在金融体系内及消费者间的扩散，会有助于审慎监管指标的改善，并促进金融体系整体的稳定。 当然，审慎监管与行为监管也存在潜在的冲突。一是立场冲突。审慎监管着眼于金融机构的利益，行为监管着眼于金融消费者的利益，由于金融机构与金融消费者是作为交易对手而存在，这决定了双方的利益往往并不一致，进而导致审慎监管与行为监管的冲突。二是文化冲突。行为监管的工作性质决定其监管人员构成主要为律师和会计师，审慎监管则更多地需要经济学家和风险管理专家，职业文化存在明显差异。三是短期目标冲突。虽然二者在长期具有一致性，但是在短期内二者的目标可能存在冲突。比如，有效的行为监管能及时叫停问题金融产品发售或对违规行为施以高额处罚，但这会影响到金融机构的盈利状况，并造成审慎监管指标的恶化。 二、危机以来国际行为监管实践 双峰监管理论问世后，在很长一段时期内并未得到足够重视，除了澳大利亚、荷兰等少数国家采用双峰监管模式外，各国仍普遍侧重于审慎监管，将行为监管置于次要位置或者直接忽略。次贷危机发生后，各国均对危机产生原因进行了深刻反思，发现行为监管及金融消费者保护的缺失亦是危机爆发的重要诱因，双峰监管理论由此得到更为广泛的认可，各国相继对原有监管理念和监管体系进行重塑和改革，行为监管与金融消费者保护的重要性日益突出。 1、英国 危机前，金融服务局（Financial Services Authority，FSA）负责英国金融行业的全面监管，同时身兼审慎监管与行为监管两大职能。危机之后，英国通过了《2012年金融服务法案》，对原有金融监管体系进行了大刀阔斧地改革，核心举措之一便是撤销FSA，并对其原有职能进行拆分，由审慎监管局(Prudential Regulation Authority，PRA)和金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）分别承担，建立了双峰监管模式。其中，PRA负责对商业银行、重要的投资公司、信用社及保险公司实施审慎监管，而FCA主要负责对金融市场及56000多家金融机构实施行为监管，并对PRA监管范围之外的18000多家中小型金融机构实施审慎监管。为确保行为监管实施的独立性，FCA直接对英国财政部和国会负责。 2、美国 美国在危机后的金融监管改革实践中同样借鉴了双峰模式的设计理念，以突出行为监管及金融消费者保护。2010年，美国立法通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，在美联储内部新设了独立的消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），将原来分散于7个部门的金融消费者保护职能进行了整合。CFPB负责监管多种类型的金融机构，主要包括资产规模在100亿规模以上的银行、储贷机构、信用社以及非存款类的金融服务机构，如抵押贷款公司及中介商、发薪日贷款公司、债务催收组织等，以保证美国金融消费者在购买使用住房按揭贷款、信用卡和其他金融产品时，可获得全面清晰的信息披露，免受不公平交易、掠夺性条款和金融欺诈等不当行为的侵害。虽然从形式上来看，CFPB只是美联储的一个内设部门，但是实质上CFPB拥有较强的独立性，美联储难以对其进行直接干预，以保障行为监管的有效实施。 保障CFPB独立运作的制度安排主要如下：一是在人员方面，CFPB实行局长负责制，局长人选由总统提名并经国会同意后任命，其与美联储主席均为美国金融稳定监管委员会成员。二是在财务资源方面，虽然CFPB经费来源于美联储拨款，但是具体拨款数额由CFPB局长根据工作需要来确定，以保障CFPB具有足够的财务资源支持其监管职责的履行。三是在监管目标方面，CFPB致力于制定并持续有效实施金融消费者保护政策，确保消费者免受不当行为的侵害，在监管目标上以金融消费者为本，不同于以风险监管为本的审慎监管。四是在日常监管工作方面，CFPB制定的监管政策无需经美联储理事会批准或审查，同时美联储也不得干预CFPB的执法检查行动。 在监管手段方面，CFPB重视数据驱动，监管决策建立在对金融机构、市场及消费者的数据分析基础之上。在数据收集方面，CFPB不仅从金融机构及金融市场获取数据，还专门设立了消费者响应办公室（Office of Consumer Response），该办公室直接听取消费者对于金融产品及服务的建议及投诉，并积累相关数据。在数据运用方面，CFPB通过对数据的深入分析不断提高对消费金融市场及消费者行为的理解，识别金融产品及服务所存在的短板，并据此确定监管重点。 三、我国行为监管面临的挑战 随着近年来我国金融市场的深化发展，金融创新活动不断涌现，金融产品与服务日益呈现出多样化、复杂化、混业化的特点，而大多数金融消费者并未掌握与其自身财富水平相匹配的专业金融知识，金融机构与金融消费者之间的不对称、不对等地位有所加剧。金融机构非法参与民间金融、私售飞单、欺诈销售、操纵市场、个人信息泄露等严重侵害金融消费者权益的风险事件及金融乱象屡有发生，行为风险隐患愈发突出。基于对国际经验及国内现状的反思及总结，我国积极顺应国际监管改革趋势，于2012年开始在“一行三会”内部分别设立了消费者保护局来承担金融消费者保护职能。在此模式下，我国金融消费者保护建立在分业监管基础之上，“一行三会”分别在各自监管职责范围内开展金融消费者保护工作，并在健全工作机制、规范经营行为、强化投诉处理、开展金融知识宣教等方面采取了一系列措施。 尽管取得了一定的进展，但由于消费者保护局完全是各监管主体的内设部门，并不具备行政上的相对独立性，距离标准的双峰监管模式尚存在较大差距，导致现行“内双峰”监管模式下行为监管及消费者保护的有效供给不足，仍存在较大短板。

• 立法滞后且不成体系

在金融法律方面，我国《人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》和《保险法》虽然涉及对存款人和其他客户、保险活动当事人、投资者等主体合法权益的保护，但并未明确提及“金融消费者”这一概念。目前我国在金融消费者保护方面最高层级的文件是国务院办公厅于2015年发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，其中提出“坚持审慎监管与行为监管相结合，建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制，规范金融机构行为，培育公平竞争和诚信的市场环境，切实保护金融消费者合法权益，防范和化解金融风险，促进金融业持续健康发展”，但该文件并未上升到国家法律法规层面，且内容多为原则性要求，因此难以有效保障相关工作的顺利开展。

• 行为监管与审慎监管的关系失衡

由于我国审慎监管起步较早并经过多年发展，理论体系和监管实践等方面已经较为成熟，所以其在影响力方面较行为监管处于优势地位。虽然从形式上来看，我国自2012年开始已经形成了“内双峰”的监管模式，但由于新设立的四个消费者保护局完全是“一行三会”的内设部门，缺乏行政上的相对独立性，呈现出形式大于实质的情况，这决定了我国的行为监管同传统的审慎监管相比较仍是处于附属地位，监管实践还是以审慎监管为主，对行为风险及金融消费者保护的重视程度不足，二者关系的失衡导致我国行为监管进展缓慢。

• 缺乏监管协调机制

目前我国在行为监管方面缺乏相应的协调机制，导致行为监管难以有效开展。首先是内部协调机制缺失，难以形成监管联动。由于行为监管的附属地位及同审慎监管存在的潜在竞争，决定了消费者保护部门难以有效协调其他内设部门。其次是外部横向协调机制缺失，分业监管滞后于混业经营的现实。由于我国的总体金融监管架构仍是分业型的，“一行三会”自然也仅负责各自监管行业的行为监管。但随着金融混业经营的不断发展，跨市场、跨行业的产品和业务不断涌现，建立在分业基础上的行为监管逐渐难以有效应对混业发展带来的诸多挑战，导致监管真空及监管重叠并存，并且行为监管标准的不统一也极易造成监管套利。最后是外部纵向协调机制缺失，中央与地方存在监管分割。近年来我国部分地区金融市场秩序混乱，金融活动行为风险突出，非法集资、金融诈骗等恶性事件屡有发生，大量金融消费者遭受严重损失，地方金融行为监管亟待归位。但由于我国目前缺乏纵向的金融监管协调机制，受各自的监管半径限制，中央难以及时获取有效的地方金融信息，无法对地方行为监管及消费者保护工作进行有效指导。

• 行为监管能力不足

在资源分配上，由于我国审慎监管与行为监管关系失衡，不可避免地导致人、才、物等稀缺的监管资源向审慎监管倾斜，行为监管资源相对不足。从现实情况来看，“一行三会”内设的消费者保护局在人员编制方面基本在10-20人，资源投入明显不足，要保障行为监管在全行业的有效实施存在很大难度。在监管方式上，囿于监管资源所限，各个消费者保护局主要负责制定消费者保护基本制度、处理消费者日常投诉、金融知识宣传教育等事项，难以对金融机构行为及金融产品实施日常监管并进行及时干预，监管有效性亟待提高。 四、我国行为监管强化的方向 1、推进立法建设，完善顶层设计 从国际经验来看，《2012年金融服务法案》《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》是英、美两国实施行为监管及金融消费者保护的法律依据，法案中对于行为监管当局的法定职责、工作开展等事项做出了明确的规定，而目前我国实施行为监管及金融消费者保护在法律上并无明确的依据。为保障相关工作的顺利开展，建议加速推进立法建设，以使相关工作的开展有法可依、有章可循。 2、重塑监管理念，坚持双峰并重 从上一轮国际金融危机的经验教训来看，行为监管的缺失不仅会产生微观上的风险，而且极可能诱发系统性风险，严重影响金融稳定。我国长期以来存在 “重审慎监管、轻行为监管”的现象，出现了双峰跛行的情况，导致金融机构行为失范、金融市场无序发展、金融消费者利益受损等一系列问题。第五次全国金融工作会议明确提出要更加重视行为监管，为重塑监管理念及完善监管体制指明了方向。因此在今后必须坚持审慎监管与行为监管并重的理念，寻求两者之间关系的有机平衡，实现双峰的平行发展。 3、完善协调机制，促进监管协同 在现行监管体制下，应首先提高消费者保护部门的独立性，明确其对金融活动实施统一行为监管。在统筹协调方面，国务院金融稳定发展委员会作为我国最高层级的金融监管统筹和协调机构，可以在加强横向部际监管协调，消除纵向监管分割等方面发挥重要的作用。具体而言，国务院金融稳定发展委员会可牵头建立行为监管及金融消费者保护日常协作机制，加强各方间的信息沟通与共享，并在规制建设、日常监管、风险处置等方面加强分工协作，推动统一行为监管标准的制定，消除套利空间，填补监管空白。 4、优化资源配置，提升监管能力 一方面，应尽快建立标准化的行为监管流程，丰富并完善监管手段及工具，将产品干预等相关内容纳入行为风险监管框架，着重对问题金融进行干预，将传统上在销售与服务环节实施的监管扩展到产品开发设计、销售过程和售后维权的整个环节，实现监管关口的全覆盖，切实提升行为监管能力。另一方面，强化行为监管执法。对于扰乱市场秩序或侵害金融消费者权益的市场乱象，加大行政处罚力度，树立行为监管的权威性及震慑性，确保金融机构经营行为守法合规，营造公平有序的金融市场环境并保护金融消费者合法权益。