胡滨、杨楷：推进金融监管改革，构建中国式金融科技监管的新范式

金融科技（Fintech）被认为是未来全球金融发展的重要方向。按照金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）的定义，金融科技是指科技带来的金融创新，它能创造新的业务模式、应用、流程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响。当前，随着大数据、云计算、区块链和人工智能等技术的不断进步，未来金融与科技的融合会进一步加深，金融科技将成为金融业重要的变革力量。为促进金融创新，防范金融科技带来的风险，金融科技监管有必要成为我国金融监管改革的重要组成部分。 监管演进的四个阶段 我国的金融科技主要依托于互联网平台，对互联网金融的监管构成了当前我国金融科技监管的主要内容，其监管的演进大致经历了以下几个阶段： 一是互联网金融兴起前的信息安全监管阶段。就金融业与科技融合的历程而言，网络银行、网络支付等在互联网技术得到大规模应用后就已经出现，且在国家信息化战略下，金融业与信息科技的结合不断深化。此时的金融科技主要是指金融业的信息化建设，对金融科技的监管也主要聚焦于金融业信息基础设施的完善和信息安全方面。例如金融IC卡的推广应用，移动支付技术标准的制定，以及为防范比特币风险出台的专门通知，都强调了对客户个人信息安全的保护。而这一监管思路也延续到了互联网金融的起步时期。 二是互联网金融兴起之初的风险警示阶段。随着网络支付机构的大量增加，网络支付业务的风险虽得到关注，但监管层并未有针对性的规定出台，只是通过发布风险提示、与业界和公众沟通等方式，提出了对欺诈、诈骗等违法犯罪活动和非法集资、非法吸收公众存款以及设立资金池等行为的防范。 三是互联网金融风险逐步暴露，监管规则初创阶段。2013年，在政府支持“互联网+”战略的大背景下，互联网理财、网络借贷、互联网保险等一系列互联网金融业态出现爆发式增长。彼时，对于互联网金融的监管规则基本没有建立，在缺乏监管的环境下，互联网金融快速发展所埋下的风险隐患逐渐显现。从2013年底开始至2015年，P2P倒闭和跑路事件频发，导致部分群体性风险事件发生。风险暴露之后，系统制定互联网金融的监管规则成为这一阶段的重点。 2015年7月，中国人民银行等十部门发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，（以下简称《指导意见》）确立了互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等互联网金融主要业态，并对监管职责进行了分工，标志着互联网金融统一治理架构的正式建立。随后监管机构针对各自的监管对象分别出台了专项管理措施（见表1）。 四是互联网金融风险排查和集中整治阶段。2016年10月，国务院统一部署《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，由此，互联网金融在相应规则建立后进入到执法整治的阶段。重点整治的内容包括P2P网络借贷和股权众筹业务、通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务、第三方支付业务和互联网金融领域广告等行为。为配合行动，银监会、证监会和保监会分别出台了《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》、《股权众筹风险专项整治工作实施方案》和《互联网保险风险专项整治工作实施方案》。 当前面临三大问题 首先，监管滞后与金融科技的迅猛发展存在矛盾。 互联网金融监管的经验表明，目前我国对互联网金融的监管相较于互联网金融的发展存在明显的滞后性。一方面，监管措施基本都是针对互联网金融风险事件的被动响应。在部分互联网金融机构的风险暴露时通过风险提示警醒消费者，或是通过新闻发布对不规范行为进行劝导。而如P2P跑路这样的风险事件不但具有突发性，而且一旦发生往往波及众多消费者，造成较大的社会影响，对于造成的损失，事后监管往往于事无补。另一方面，互联网金融监管规则仍有待完善。《指导意见》对互联网金融业态进行了规定，但具体到分业监管方面，只有网络贷款和互联网保险出台了对应的监管规则，而股权众筹的相关管理办法仍未正式成文。互联网理财、互联网信托等混业特征明显的互联网金融产品或服务如何监管也缺乏必要的明确确定。监管的滞后在一定程度上将造成监管的被动，同时还会影响市场预期，不利于市场的创新活力。 其次，金融科技创新与风险之间的平衡尺度难以把握。 以P2P为例，支持其发展的目的在于对小微企业的支持，弥补传统金融不足，但极低的市场准入门槛以及监管规则的缺失导致P2P中介机构资质参差不齐，经营管理混乱，道德风险和逆向选择状况严重，风险的爆发在所难免。因此，先发展后规范，对于具有很强负外部性的互联网金融创新，并不一定是恰当的适度监管。互联网金融是中国金融市场发展的客观产物，其创新性对促进金融改革，提高金融服务效率，扩大金融服务覆盖面发挥了积极作用，在全社会受到了自上而下的鼓励和支持。尽管支持创新需要包容创新失败，但也要以尊重金融本质、防范金融风险、保护金融消费者权益为基础。以牺牲消费者利益为代价换取创新，不但会扰乱市场秩序，影响金融稳定，而且不利于创新本身的顺利进行。 最后，金融科技监管协调机制尚未建立。 互联网金融监管的实践已表明，金融科技监管将会比传统金融机构监管牵涉更多政府职能部门。协调各个部门的工作，保障协调工作长久有效开展需要建立稳固的制度保障。专项整治活动可以由国务院总体协调部署，而金融科技常态化监管的协调机制也需关注。已出台的互联网金融健康发展指导意见和P2P、互联网保险业务规范建立的备案制度，明确了信息披露要求，强化了业务规则和法律关系。但在监管措施上，通过行政手段暂停涉案机构业务，或是取消相应机构资质；在风险事件发生后提供司法救济仍是互联网金融风险爆发时的常用手段。总体上，金融科技监管在主体机构的市场退出机制、消费者保护机制等方面的建设还不完善。 监管不足的主要原因 与传统金融不同，金融科技对金融机构的内部风险管理手段、金融产品定价以及产品的构成等都可以进行改造，因而可能产生与以往不同的风险特征，这对传统的金融监管框架产生了如下挑战： 其一，金融科技的多变性客观上增加了监管的难度。如果说互联网金融主要在营销渠道上创新，则以信息技术为主的金融科技发展正深入到风险管理、定价等产品和服务的实质，且大数据、区块链、云计算、人工智能等依靠计算机算法和运算能力的不断改进以及信息技术的进步，可能对提供金融产品和服务的各个环节产生影响。除了改进传统金融机构的效率，还可能创造新的商业模式或金融产品，因此金融科技发展充满了变数。金融监管作为弥补市场失灵、维护公众利益的政府行为，在面对颠覆性的金融创新时，总是以市场发展为前提，势必落后于金融科技的发展脚步。与此同时，网络科技等的高度虚拟化，数据计算的高复杂度以及信息安全的高风险，将大大增加监管难度，对金融监管的信息技术认识水平和监管资源的配备都提出了较高要求。可见，完善金融科技监管需要进行尝试和摸索。 其二，金融科技混业特征与分业监管体制的不匹配。互联网金融平台扁平化，综合化运营，同时开展多项金融业务。部分银行和保险机构利用互联网或移动客户端开展具有理财投资性质的产品销售活动。这些金融经营活动增加了互联网金融的混业特征，金融风险跨界传染的可能性上升。而金融科技的发展，将进一步导致金融产品或服务的重构，为同一客户提供综合化服务在技术上的实现更加容易，未来金融体系的综合化混业特征将会更加凸显。当前的分业监管体制以机构监管为中心，监管协调不够充分，在监管规则的制定和落实方面往往花费较高的协商成本，或者容易产生监管重叠、监管空白等问题。 其三，对于金融科技监管的理念尚未厘清。鼓励金融科技创新与适度监管是相辅相成的，不监管或少监管并非是包容和鼓励。金融科技使得金融产品和服务的形态或方式更加多样，变化更加频繁，仍然运用规则监管理念，就各种业务分别订立规则会大大增加监管成本，而仅仅采用原则监管，虽相对更加灵活，与金融科技的特点比较契合，但很难确保不出现监管真空与空白。此外，支持创新可以通过更加主动的引导方式实现，事前事中监管和事后监管同等重要。单向放松监管标准，不一定能抓住创新的实质，反而让种种不规范的机构有机可乘。因此，对于金融科技而已，未来采取何种监管理念和方式，仍然有待明确。 构建中国式监管的新范式 当前，金融分业监管的框架已经不能适应混业经营的快速发展，面对不断迭代更新的金融科技，中国金融监管框架改革已经箭在弦上。我们需要构建能够主动响应金融科技变革，拥抱金融创新的金融监管新范式。 第一，进一步促进金融科技监管规则和体系的完善。首先，借鉴“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则，明确金融科技监管用支持创新和防范风险两条腿走路，树立主动引导的监管理念，发挥金融监管在促进企业创新方面的作用。其次，尝试以消费者权益保护为中心的监管方式，结合功能监管和行为监管在穿透式监管方面的作用，建立应对金融科技创新及其新型风险的长效监管机制。最后，继续完善互联网理财、大数据征信等领域的监管规则，划清金融科技业务的法律关系和风险实质，及时调整法律法规，同时实现监管与行业自律的协同。以灵活高效的制度建设作为防范金融科技风险的保障。 第二，在现有分业监管格局下，加强金融监管协调。坚持金融科技穿透式监管的思路与当前的金融监管架构改革具有一致性，按照分类监管、协同监管的要求，金融监管机构之间以及金融监管机构与信息管理部门、公安部门和工商部门之间的协调对金融科技而言尤为重要。一方面要从信息共享方面着手，建立监管协调的工作机制；另一方面，可以在未来的监管架构改革中建立专门的金融科技监管机构，负责金融科技的创新、影响评估、风险状况和具体监管，形成与传统金融监管差异化的监管体系。此外，互联网金融等金融科技的发展，作为国家互联网发展战略的重要组成部分，还应依照相关规定，协调金融监管机构与地方金融管理部门之间的关系，减少金融科技泡沫化发展。 第三，引入监管沙盒（Regulatory Sandbox），创新金融科技监管新机制。英美国家的金融科技业较为发达，监管也相对较为成熟，尤其是对金融科技的灵活监管，对于如何平衡创新与风险具有积极的参考价值。其一，美国和英国对待金融创新，采取了免强制执行函（No enforcement action letters）或监管豁免（Waivers）等措施，增强了监管在应对创新时的灵活性。我国可以逐步引入这些创新的监管手段，在监管中为创新留下足够空间。其二，英国提出的监管沙盒机制（Sandbox）有助于鉴别真正的金融创新，降低金融科技创新成本，指导金融科技产品或服务在面世前兼具创新性和合规性。而欧洲部分国家运用的监管科技（RegTech）手段则进一步提高了监管对金融科技专业性的适应程度，提高了金融科技监管效率。这些手段与创新监管、底线思维以及负面清单管理等并行不悖。 第四，加强监管机构与市场间的知识共享和沟通。金融科技作为新事物，首先需要得到各方的理解。正如《数字普惠金融高级原则》所建议的，监管机构和金融服务提供商之间应该定期进行知识共享，建立明确的沟通机制。对金融科技监管而言，除了继续通过新闻发布机制与业界和社会大众沟通以外，还应建立专家讨论、行业开放等多样化的的沟通机制，形成金融机构、科研机构或企业以及消费者之间的良性互动。在沟通交流中更真切地把握金融科技的优缺点，共同解决监管与创新之间的矛盾，对监管问题消除误解，达成共识，为监管规则的建立、创新方案的改进以及消费者保护，消费者教育等提供有益的思路或方法。 第五，完善金融科技行业的风险监测、预警和处置机制。进一步建立、健全对于金融科技整体风险和个别高风险领域（如网络借贷）的预警和监测体系，以及风险发生后的应急处置预案，把防控金融风险放在更加重要的位置，确保不发生系统性金融风险。