【中国小额信贷机构联席会】焦瑾璞：筑梦普惠金融你我同行

在焦瑾璞看来，与小微金融的结缘算是一次偶遇。1993年，焦瑾璞开始在央行从事与银行改革相关的研究工作。2003年下半年，因工作需要，他被安排参与起草中央1号文件的有关内容，从而开启了他与农村金融的亲近之旅，与小额信贷来了一场旷日持久的亲密接触。 《中国普惠金融》：近年来我国在推进普惠金融发展方面做出了积极努力，也取得了一定的成效。作为一名小微金融领域的资深研究者，能否从政策、制度、产品等方面谈谈中国普惠金融的发展现状？ 焦瑾璞：确实，我国近年来，在普惠金融发展方面通过推出促进政策、加强金融基础设施建设、鼓励产品创新、鼓励互联网金融的发展、推动消费者教育和保护工作等措施着实推动了我国普惠金融的发展。 首先，我国出台了促进普惠金融发展的政策措施。普惠金融“成本高、风险高”一直是一个核心问题，为解决这个问题，我国出台了财政扶持政策，对成本费用相对较高的特殊地域、特殊业务或特殊机构予以一定的财政补贴和税收优惠；实施了激励性金融政策，灵活运用了支农支小再贷款、再贴现、差别存款准备金率等多种货币政策工具，鼓励和引导金融机构不断加大对“三农”、小微企业的信贷投入；进一步加大了对扶贫、灾后恢复重建、就业、助学、少数民族、农民工等民生领域的金融支持和服务，促进少数民族加快发展和充分就业目标的实现。目前已初步形成了正向激励的财税、金融政策相结合的政策扶持体系，这在一定程度上弥补了市场配置机制的不足。 其次，我国也全面加快了金融基础设施建设。具体表现在一是金融服务覆盖面不断扩大。截至2014年末，全国银行业金融机构网点总数达21.71万个，自助设备总数达到65.4万台。24个省实现了乡镇基础金融服务全覆盖，并已覆盖全国近三分之二的行政村50多万个行政村。证券机构服务网点基本覆盖地级市。县区保险分支机构增至近7万家，农村保险服务网点增至2万多个，覆盖全部县域和大部分乡镇。二是新型金融机构发展迅速。截至2014年末，全国已组建村镇银行1106家，农村资金互助社49家，贷款公司14家，小额贷款公司8791家；各项贷款余额中农户贷款和小微企业贷款合计占比90％。三是支付体系日益完善。2013年，第二代支付系统上线，提高了支付效率和安全性。同时，大力发展非现金支付工具的推广运用。截至2014年末，全国银行卡累计发卡量49.36亿张，人均拥有银行卡3.79张。四是征信体系建设规范发展。深入开展“信用村”、“信用户”、“信用乡镇”建设。截至2014年末，金融信用信息基础数据库已为8亿多自然人、2000多万家万户企业建立了信用档案。 第三，国家鼓励面向弱势群体和欠发达地区的金融产品创新，推动银行业不断拓宽担保物渠道，积极开展林权、农村土地承包经营权和宅基地使用权等各类农村产权的抵押贷款创新试点。推动证券公司降低一般投资者参与资本市场门槛，取消基金产品通道管制，推进期货公司、保险机构参与基金销售，鼓励中小企业通过多种债务融资工具融资。推动保险机构将服务对象扩展到农村人口，开发特色农产品保险，全面推广农村小额人身保险。 2013年中共十八届三中全会提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，更是揭开了中国发展普惠金融的新篇章。 《中国普惠金融》：中央提出“发展普惠金融”后，这一概念备受监管部门与学界、业界关注，各方研读不一，甚至有“滥用”之嫌。同时有很多人，对小额信贷、微型金融、普惠金融三者之间的界定感到困惑，您如何看？ 焦瑾璞：发展普惠金融的前提，是要摸清当下它在中国的发展程度，其次是界定其概念和范围，我比较反对普惠金融广泛化。小额信贷、微型金融、普惠金融三者之间，既有联系，又有区别。小额信贷起源于上世纪70年代，兴盛于80年代；微型金融起步于上世纪80年代，兴盛于90年代；而普惠金融是到本世纪初才进入人们的视野，近几年逐渐引起各国决策者的重视。此三者在时间上前后连续：在内含上相互衔接，都是在探索新的金融服务方式，以弥补传统金融服务的不足；在意义上一脉相承，都是为了更好地服务小微企业和普通个体。而且，这三个概念都在不断修正，它们在反思政策性金融和政府努力失败的基础上，提出金融反贫困的愿景。　　小额信贷、微型金融和普惠金融都是金融创新的结果，与传统金融存有诸多不同之处。比如在贷款方面，传统金融是拿着放大镜找问题，而微型金融是拿着放大镜找优点；再比如在抵押方面，传统金融要求有良好的财务报表和抵押物，而微型金融更注重活的材料和人的品质。 《中国普惠金融》：2013年起，中国的互联网金融行业蓬勃兴起，经历过两年的喧嚣，从业内到监管部门似乎都在为互联网金融探寻一条理性发展的新途径。对于互联网金融健康、合规化经营，以及投资人权益保护被提上日程。对于这种喧嚣过后的监管冷思考，您有何建议？ 焦瑾璞：互联网金融作为新型的金融理念，现有的金融监管体系尚不完善，存在一定的监管缺位。应完善互联网金融监管体系，建立消费者保护的协调合作机制，必须尽快明确现有监管部门的监管职责。 互联网金融监管下一步要重视金融行为和产品的监管。重视行为经济学在金融方面的应用。应该更多地优化金融消费者的环境，在产品创新方面提高透明度，接受社会的监督。在金融领域可以引进和研究冷静期制度，去消除信息不对称的情况，避免消费者与金融机构在突如其来的重大事件中利益失衡，使市场秩序更加合理。事实上，关于产品监管，地方监管机构已有声音发出。比如北京市金融工作局已经上线了首都金融安全监测平台，北京网贷行业的监管将以产品登记、信息披露、资金托管三大原则为监管办法。 《中国普惠金融》：P2P在2014年的发展，较为迅速，其关注度，已超过发展六年有余的小贷公司。P2P改变了很多小微金融机构的发展模式，也改变了金融消费者的理财习惯。2015年1月20日，银监会成立了普惠金融工作部管理，P2P也在此管辖范围内。您对此，如何看？ 焦瑾璞：我们也关注到了国内P2P公司的发展，也开展了积极的研究工作。国内的P2P行业有着鲜明的中国特色，有些公司从一开始就和小微金融行业有着紧密的联系，这对拓宽小微企业的融资渠道有着积极意义和任何事物发展一样，P2P行业也必将经历着发展、淘汰、整合到再发展、再淘汰的过程，逐渐建立良好的行业秩序，为经济发展贡献其应有的作用。P2P行业并入普惠金融工作部的管理范围，这也将对加强行业监管、规范行业秩序起到积极作用。 人民银行高度重视推动普惠金融发展，按照中央和国务院部署，做了大量基础性和开拓性的工作。例如发挥存款准备金政策的正向激励作用、完善支农、支小再贷款政策、运用再贴现政策引导、加强信贷政策指导、推进金融市场创新、改善农村支付环境，推广现代移动支付、加快信用体系建设、加强对弱势金融消费者的保护和教育等。 2013年9月，在普惠金融联盟（Alliance for Financial Inclusion, AFI）“2014全球政策论坛”上，人民银行代表依据《玛雅宣言》做出如下承诺：一是积极开展公共部门与私人部门的合作，加强媒体宣传，呼吁公众广泛关注普惠金融；二是先形成金融教育国家战略，并在此基础上形成普惠金融国家战略；三是每年9月安排人民银行“金融知识普及月”活动，组织金融知识“进社区、进农村、进高校”等等；四是选择七个省级样本地区定期开展金融消费者素养调查问卷活动，调查基线数据；五是在全国范围开通“12363”金融消费权益保护咨询投诉电话，不断完善投诉处理机制；六是针对互联网金融、个人金融信息保护、银行卡等领域的金融消费者保护热点问题开展专题研究和监督检查。未来，人民银行将与银监会积极协调，争取共同更新相关承诺内容。 《中国普惠金融》：我国的普惠金融发展，相比其他国家起步晚，发展也缓慢。您认为，当前面临哪些棘手问题，如何解决？ 焦瑾璞：在这方面，我需要更正一下。我国的普惠金融发展与世界上相关国家相比，有很多方面是超前和依靠的，也可以说领先相关部分国家。特别是我国的金融基础服务方面更是领先。当然，我们有些方面也有差距，需要进一步推进我国普惠金融的发展。 首先，我国的普惠金融发展，仍处在探索形成整体战略规划和顶层设计的阶段。从普惠金融相关国际组织的要求看，在统一探索构建国际普惠金融战略规划的同时，也要求国家层面考虑构建战略规划。近年来，一些国家专门成立“普惠金融委员会”或在中央银行内部专门设立普惠金融部门等，统一布局，研究制定出台阶段性的普惠金融战略规划。中国目前尚未建立相应的组织领导体系，推进普惠金融的职责比较分散，缺乏有效的制度法律体系和协调沟通机制。 其次，专门的统计制度和指标体系有待建立。一些国际组织一直在探索从金融服务可获得性、供给、使用等维度建立普惠金融指标体系。很多国家也纷纷研究确立本国的普惠金融指标体系。中国目前没有一套适合国情的指标体系，现行金融业统计体系中也未针对普惠金融建立专项统计，相应数据分散在不同部门。 最后，差异化的金融监管体系，有待进一步完善。中国为支持普惠金融发展，现行金融监管和宏观调控政策已经设计了一些差异化扶持措施，但是，针对中西部落后地区金融服务不足的情况，在金融机构准入条件、银行信贷规模限制、金融机构存款准备金率、再贷款利率、信贷产品贴息水平、资本市场上市融资条件等方面应当考虑建立更加带有倾斜性安排的“特惠机制”，进一步加大差异化政策扶持。 《中国普惠金融》：在2014年，普惠金融以纲领的形式，纳入我国的发展战略中，我国普惠金融的发展，从此已不在是“在野党”。在我国小微企业不断占据我国经济发展重要地位的今天，我国普惠金融的未来发展，方向在哪里？ 焦瑾璞：我个人认为，将会继续积极推进普惠金融发展，通过加强政策扶持和完善市场机制，使边远贫穷地区、小微企业和社会低收入人群能够获得价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性，使广大人民群众都能分享到金融改革和发展的成果。 （一）探索制定普惠金融战略规划和指标体系。目前，银监会、人民银行正牵头研究发展普惠金融重大课题，目标是在2015年前形成具有中国特色的普惠金融发展规划，涵盖发展目标、法律体系、工作机制、服务体系、政策扶持体系五方面的内容。在指标体系方面，借鉴国际经验，人民银行初步构建起涵盖金融服务可获得性、使用情况、服务质量几个方面的19个指标，监测、评估各地区普惠金融发展情况。下一步，还要考虑构建常态化的统计制度，并适时发布中国普惠金融指数和中国普惠金融发展白皮书。 （二）全社会层面形成统一理念和扶持合力。发展普惠金融，需要全社会层面形成认知，政府部门和私营部门合作进行推动。在民生领域，加强政府通过投入财政资金撬动金融资源进行间接扶持的措施。要考虑发挥政策性金融服务引导和带动作用，加大投入。商业性金融机构要发挥普惠金融主体作用，进一步强化服务弱势群体以及履行社会责任的意识，将普惠金融的核心价值融入战略规划、业务发展的各个环节，作为日常经 营的重要原则和目标。 （三）持续改善金融服务，不断降低金融成本。统筹发挥好不同类型金融服务提供者的作用，积极推进民营银行试点，重点发展小微金融机构，形成多元化、富有竞争的金融服务体系，切实降低金融服务成本和费用。积极建设非物理化网点，加快铺设ATM、POS等金融机具和自助终端，推广电子银行、手机银行、代理金融服务等便捷和低成本服务。在金融产品营销环节，加大信息披露机制和透明度。使广大群众真正享受“可负担得起”、“最适合自己”的金融产品和服务。 （四）大力深化技术创新，确立普惠金融中国模式。各国在推进普惠金融发展中，形成了各具特色的普惠金融发展模式。如巴西的代理银行、肯尼亚的手机银行、印度尼西亚的小微信贷等。中国互联网金融发展迅速，互联网金融将传统金融服务与互联网技术、云计算、大数据结合起来，具有快捷、透明、廉价的特点，在规范发展的前提下，可以考虑引导将其作为具有中国特色的普惠金融模式。以移动技术为例，可以将其作为普惠金融的重要载体，持续优化农村地区移动支付发展基础环境，激励移动支付服务机构积极开拓农村市场。简化农村地区开户手续，探讨手机远程开户的可能实现方式。优化升级无网点银行服务，通过助农取款服务点满足农民小额转账、汇款、取现、缴费等基础性、必需性的金融服务需求。 （五）转变监管方式，探索数字金融监管经验。借鉴国际经验，根据数字金融的特点，修订和完善现有的金融监管法律法规，加强产业指引和业务监管，加快推进包括个人信息保护、电子签名、电子认证等方面的立法。转变监管方式，避免传统的审慎监管对金融创新的抑制，而要加强行为监管和产品监管，从维护消费者切身利益的角度出发，确保数字金融服务规范发展，维护市场诚信与公平竞争。 （六）全面构建金融消费者保护协调机制。加强对弱势金融消费者的保护和教育是发展普惠金融的重大内容之一。目前中国在“一行三会”成立了四个金融消费者（投资者）保护部门，这在全世界是独一无二的。金融消费者保护部门如何加强与普通消费者保护部门的协调，四个金融消费者（投资者）保护部门之间如何加强协调，金融监管部门内部各业务部门如何加强协调，均是摆在我们面前的重大任务。 面向未来，我们需要进一步增进国际合作，共同探索、准确把握普惠金融的理论内涵和科技进步的环境变化，抓住机遇，直面挑战，以普惠金融促进金融改革深化，以普惠金融促进经济结构优化，以普惠金融促进实体经济发展，惠及国计民生，惠及千家万户，惠及子孙后代！ 《中国普惠金融》：这些年，您为了中国普惠金融的发展，可以说，不断“走出去，引进来”。您到过孟加拉，印度尼西亚和菲律宾进行访问学习。参加了不少的国际国内研讨会，还曾邀请诺贝尔和平奖获得者尤努斯访华，与来华访问的联合国普惠金融特别代表、荷兰王后马克茜玛女士就发展普惠金融等问题进行交流。我国的小微金融发展模式，是否与这些国家有所迥异？是否可以借鉴？ 焦瑾璞：这三个国家特色各异，孟加拉就是激励模式，就是尤努斯模式；印尼是印尼人民银行的模式，有点像农业银行的三农事业部；菲律宾是手机银行的模式，就是移动金融模式。国际上推进普惠金融的方式和措施也有很多。2008年国际金融危机以来，普惠金融得到了国际社会的广泛关注，也成为二十国集团（G20）的一个重要议题。2009年以来，二十国集团（G20）成立普惠金融专家组（Financial Inclusion Experts Group，FIEG），并推动成立全球普惠金融合作伙伴（Global Partnership of Financial Inclusion，GPFI），积极推动构建全球层面的普惠金融指标，制订中小企业融资问题最佳范例的资助框架等，取得了一定成效。普惠金融联盟（Alliance for Financial Inclusion，AFI）等专门性国际组织也同时成立，督促各国明确做出普惠金融相关承诺，组织研究开发普惠金融指标体系，评估各国普惠金融工作成效。 在推动包容性金融发展方面，新兴经济体与其他发展中国家进行了积极探索，取得了可喜的成绩。巴西和墨西哥的做法具有一定的代表性。20世纪90年代以来，巴西央行实施两阶段的普惠金融项目，向低收入家庭提供更多的金融服务。第一阶段是诊断与合作。巴西央行通过金融普惠论坛等平台引导各方围绕微金融等展开讨论，发布普惠金融报告（Financial Inclusion Report，RIF）。同时，巴西央行与巴西财政部、社会发展部等部门在普惠金融制度框架建设、发展小微金融等方面开展广泛合作。第二个阶段是推进合作。巴西积极参与FIEG的讨论，在信息收集技术方面与AFI、世界银行扶贫协商小组（Consultative Group to Assist the Poor，CGAP）等国际组织积极展开合作。 巴西在推动普惠金融发展方面十分注重金融创新。一个典型例子是推广代理银行业务模式。在这种业务模式下，巴西允许代理银行在更大的范围，以更多的形式提供金融服务，巴西各大城市的零售商店、邮局、彩票销售点成为银行分支机构的补充。 早在2005年，墨西哥政府就开始推动普惠金融发展，将增强金融机构透明度、加强金融消费者保护、广泛提升金融知识水平作为缓解贫困的重要途径。为此，墨西哥政府制定了“2007—2012年国家发展规划”，进一步推进银行业法律体系改革，为民众提供多元化的金融服务。2007年，墨西哥央行与证券业委员会将建立“健全的包容性银行体系”纳入职能范围，成立金融部专门，负责提升金融服务的可获得性，并实施了一系列具体措施。例如，通过电子支付渠道发放社会福利、开设存款账户和办理工资业务，不收取任何费用等。 墨西哥在推动普惠金融发展方面的努力，提升了其金融基础设施水平和金融服务便利程度。2000年到2011年，墨西哥的银行分支机构数量增长了六成以上，POS机数量增长了4倍，ATM数量翻了一番，代理银行数量从2009年的9429家上升到2011年的20000多家。 此外，韩国、俄罗斯、印尼、秘鲁、肯尼亚等国在金融政策、小微金融、代理银行模式、金融消费者保护和教育等方面积极推动普惠金融发展，有效提升了本国金融服务的覆盖率和可获得性。在国际组织和各国的共同推动下，普惠金融逐渐从一个金融发展的框架性理念，上升为一项被国际社会和金融业普遍认同的金融发展战略。 原文链接：【中国小额信贷机构联席会】焦瑾璞：筑梦普惠金融 你我同行