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郭庆旺：减税降费的潜在财政影响与风险防范
时间:2019年08月27日 作者：
减税降费是我国深入推进供给侧结构性改革的一项重大举措，也是积极财政政策的重要组成部分。2013-2017年5年间，“累计减税超过2万亿元，加上采取小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元”；2018年“全年为企业和个人减税降费约1.3万亿元”，2019年“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”。这种连续大规模减税举措，无疑对我国保持经济中高速增长，促进结构优化，经济长期向好的基本面不断巩固和发展做出了重要贡献。与此同时，我们也要看到，本轮以“减税降费”为核心的积极财政政策与传统的需求管理目标下的积极财政政策大不相同，不仅解决经济下行压力问题的切入点不同，而且对财政本身的影响也不同。习近平总书记多次强调要统筹“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”，因此，在进一步落实减税降费政策的过程中，防范财政风险也是题中之意。
从某种程度上说，“减税降费”是自1994年“分税制”改革以来所实施的规模最大的制度性“减税”政策，不仅对微观主体行为、宏观经济运行产生巨大影响，也必将对财政自身产生深远影响。而减税降费的财政效应，不仅表现为财政收入效应，还有对财政平衡状况、财政收入体系以及地方财政产生的显著影响。如果忽视减税降费的财政效应，减税降费政策不仅难以维系，而且可能造成巨大的财政风险。因此，本文首先澄清减税降费的本质特征，然后在此基础上分析减税降费的潜在财政效应，最后从现代财政制度建设角度提出既要落实减税降费政策又要防范财政风险、保障财政健康发展的有效途径。
减税政策对经济活动和财政的影响取决于“减税”是小规模的还是大规模的、是需求激励型的还是供给激励型的、是临时性的还是长久性的。供给侧结构性改革进程中的“减税降费”具有减税降费的持续针对性、减税降费的成本降低性、减税降费的长期持久性3个相互关联的本质特征。这些特征决定了减税降费对财政影响的广度、深度和程度。
在推进供给侧结构性改革的进程中，为了减轻企业负担，缓解经济下行压力，我国改变了以往以扩大财政支出为主的积极财政政策，转而以减税降费为核心的积极财政政策，实现了经济平稳运行。同时，具有上述本质特征的减税降费也会对财政本身产生显著影响，不仅可能影响财政收入、财政赤字规模，也有可能对财政收入结构、地方财政产生影响。
从上述简要分析不难看出，减税降费对财政状况和财政政策都将产生巨大影响，不仅在一定时期内减少财政收入，还会改变财政收入结构，特别是对地方财政的影响更加明显。为了确保减税降费政策落地生根，同时又要防范财政风险，保证财政健康发展，必须要加快现代财政制度建设，其中更具有针对性的举措包括：制定财政整顿策略；加强财政治理；实行税收支出预算；推进财政收入体系现代化。
“减税降费”作为降低经济行为主体的成本负担、推动供给侧结构性改革的一项重要财政政策措施，无疑也会对宏观经济运行和财政健康状况产生巨大影响。因此，要全面评价减税降费政策，至少要从以下3个维度展开分析，即经济效应分析（减税降费对经济增长及其主要驱动因素的影响）、分配效应分析（减税降费的最终受益者以及对收入分配的影响）和财政效应分析（减税降费的财政成本会有多大）。本文仅考察了减税降费的财政效应，且只是叙述性分析，有些问题有待做进一步的计量研究。
本文的研究结果表明，“减税降费”不仅对当前财政状况产生影响，也会对未来财政状况产生影响；不仅对财政规模和结构产生影响，也会对财政制度和体制产生影响；不仅对中央财政产生影响，也会对地方财政产生影响。“减税降费”的所有这些影响都将对国家财政造成巨大压力，同时也为进一步深化财政体制改革、加快建设现代财政制度提供了契机。