焦瑾璞：要构建“全覆盖、低成本、可持续”的普惠金融体系

党中央、国务院历来高度重视普惠金融发展。近年来，在各方共同努力下，我国普惠金融发展进程加快，取得了较好成效。发展普惠金融，对于促进大众创业、万众创新，金融服务实体经济，推动社会和谐发展具有重大意义。

一、普惠金融含义及其发展

在国际上，普惠金融（Financial Inclusion）与金融排斥(Financial Exclusion)是相互联系的两个概念。金融排斥指特定群体不能或难以获得金融服务和产品的社会现象，普惠金融阐述如何消除金融排斥现象。

2005年，联合国推广“国际小额信贷年”时提出“普惠金融”概念。2008年国际金融危机对全球金融体系稳定形成冲击和影响，各国在反思后普遍重视改革金融监管体系，调整金融结构，使金融更好地服务实体经济，普惠金融概念引起广泛关注和深入推广。

国际组织和学术界在普惠金融概念方面逐步达成一致，即在金融机构财务可持续、金融消费者成本可负担的前提下，通过政策扶持、市场竞争和金融创新，使中小微企业、欠发达地区、弱势群体逐步获得适当金融产品和服务。

具体内容包括：一是加强财政、税收、货币政策指导，对普惠金融发展予以政策扶持；二是加强金融体系建设，健全金融基础设施建设，改善金融服务水平，优化金融服务环境；三是鼓励金融竞争与创新，提供方便快捷、价格合理的金融服务，引导数字化金融、电子货币、互联网金融等金融新业态规范发展；四是加强金融消费者（投资者）保护和金融消费者（投资者）教育，不断提高消费者（投资者）金融素养。

普惠金融是一个不断发展的概念。最初重点关注信贷可获得性，原因是银行业在发展中国家、新兴市场经济体长期占据优势地位。

随着普惠金融概念的不断演进，普惠金融逐步凸显“大金融”、“宽内涵”、“多维度”等特征，涵盖包括账户、储蓄、信贷、支付、证券、保险等所有金融产品和服务，已逐渐形成一整套涉及金融基础设施建设、金融改革发展和结构调整等重大问题的发展战略和操作理念。

二、十年来中国普惠金融发展取得重要进展

总体来看，中国普惠金融发展在国际上处于中上水平。尤其是近年来，普惠金融发展进程不断加快。

1、中国金融机构组织体系建设

改革开放以来，中国逐步形成了银行、证券、保险分业经营体制，建立了政策金融、商业金融和合作金融相互补充、大中小不同规模机构组织相互协作的金融服务体系。

近年来，适应金融服务需求特色化、差异化需要，又逐步培育发展了融资性担保公司、汽车金融公司、农业保险公司、相互保险公司、小额贷款公司、货币经纪公司、农村资金互助社、贷款公司、村镇银行、消费金融公司等新型市场主体，进一步细分了金融服务领域，丰富了金融服务主体。

此外，随着互联网技术的深入普及，通过互联网渠道和电子化手段开展金融业务的互联网金融发展迅猛，众筹融资、网络销售金融产品、手机银行、移动支付等互联网金融业态也在快速涌现，部分互联网金融组织还在支持实体经济领域开展了有益的探索。

2、普惠金融发展的政策支持

党中央、国务院历来高度重视金融服务的可获得性，尤其是“三农”和小微企业的金融服务工作，先后出台了一系列支持“三农”和小微企业发展的财税金融政策。党的十八大和中央经济工作会议对金融服务实体经济、促进“三农”和小微企业发展做出了总体部署。

2013年以来，国务院又颁布实施《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》、《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》、《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》等重要文件和政策，对进一步做好“三农”、小微企业的金融服务做出了具体部署。

3、金融服务覆盖情况

国际货币基金组织（IMF）每年对全球187个经济体开展金融可获得普查，重点通过银行网点覆盖、ATM覆盖、银行代理网点情况进行评价。2013年评价结果显示，我国银行网点密度和人均占有量处于国际中游水平（89位及123位），ATM密度及人均占有量居于上游水平（37位及68位）。

2015年4月世界银行发布的《2014全球普惠金融调查报告》显示，中国的账户普及率在2011年至2014年间有显著增长，由64%上升至79%，拥有账户的成年人增加了1.8亿人。

截至2014年末，农村地区金融机构开立的个人银行结算账户27.31亿户，人均结算账户3.06户，人均持卡1.95张，基本实现了人人有卡、家家有账户、补贴能到户。

农村信用体系和中小企业信用体系建设提高了农村经济主体和小微企业融资的可获得性和便利性。截至2014年底，全国共为约250万户小微企业和1.6亿农户建立了信用档案，评定了1亿多信用农户，累计有40.5 万户小微企业获得银行贷款，贷款余额8.9万亿元。

4、弱势群体金融服务满足程度

截至2014年末，“三农”、小微企业贷款已连续6年实现两个“不低于”，即贷款增速不低于全部贷款增速，增量不低于上年。涉农贷款(本外币)余额23.6万亿元，占各项贷款的比重为28.1%，同比增长13%，按可比口径，比全国金融机构同期各项贷款增速高0.7个百分点。农村(县及县以下)贷款余额19.4万亿元，同比增长12.4%；农户贷款余额5.4万亿元，同比增长19%；农林牧渔业贷款余额3.3万亿元，同比增长9.7%。

2014年12月末，金融机构小微企业贷款（人民币口径，非本外币口径）余额15.3万亿元（小型、微型企业贷款余额分别为13.76万亿元和1.5万亿元），占企业贷款的30.4%，同比增长15.5%，增速比同期大型、中型企业贷款增速分别高6.1个和4.9个百分点，分别比各项贷款和全部企业贷款增速高1.9个和3.9个百分点。

截至2014年9月末，贫困地区人民币各项贷款余额3.26万亿元，同比增长18.8%，比全国平均增速高5.6个百分点。

5、金融消费权益保护

在金融消费权益保护方面，人民银行、银监会、证监会和保监会都相继成立了专门机构，积极探索金融消费权益保护模式，完善工作机制，建立投诉申诉平台，开展形式多样的金融知识宣传教育活动，不断提高人民群众的维权意识、风险防范意识和自我保护能力。

人民银行建立以“金融消费权益保护信息管理系统”为主干、“www.12363.org”金融消费权益保护互联网站和“12363金融消费权益保护咨询投诉电话”为两翼的“一体两翼”的金融消费权益保护信息管理平台。

人民银行积极开展“金融消费者权益日”活动，联合金融监管部门、地方政府、金融机构、新闻媒体等自2014年起每年在“3·15国际消费者权益日”期间组织开展“和谐金融、美好生活”、“金融3·15乡镇行”等活动；在农村地区，建立100余个金融知识普及示范点，捐赠图书5000余册，加强金融知识普及宣传。

三、未来促进普惠金融发展的政策建议

我国普惠金融发展取得了积极成效，但随着经济形势不断变化，对照新常态下经济面临的新趋势和新挑战，普惠金融的深化仍面临挑战，需要不断创新思路，深化改革。

1、推进金融改革，构建普惠金融顶层设计

中国需要明确普惠金融发展的目标和改革路线图，制定普惠金融改革发展的方案，完善相关法律法规，消除制度障碍，构建“全覆盖、低成本、可持续”的普惠金融体系的建设蓝图。通过加强宣传，逐步提高政府部门、金融机构、普通公众的战略意识和认知度，在全社会层面形成统一理念和扶持合力。

2、建立统计制度，完善普惠金融指标体系

需要人民银行与银监、证监、保监、统计、工商等部门进行沟通协调和数据共享，建设常态化的普惠金融数据统计工作机制，有效采集数据，定期更新数据，在有条件的地区可以尝试建立标准化的普惠金融数据库。

同时，普惠金融指标体系应是一个动态的体系，能够反映中国普惠金融每年的发展变化情况。这需要对指标体系定期进行动态追踪、优化完善、推陈出新，剔除效果不佳或不合时宜的指标，并伴随着金融改革进程和金融创新发展在相关领域（如移动金融）增设新的指标。

3、鼓励金融创新，推动普惠金融多元服务

统筹发挥好不同类型金融服务提供者的作用, 在风险可控的前提下，鼓励开发创新型金融产品，满足消费者的需求。在稳妥试点的基础上，发展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款；推广针对小微企业的各种动产和无形资产抵质押贷款，解决弱势群体抵押物不足的问题。

鼓励商业银行单独设立小微企业贷款风险和利润考核体系，或小微企业贷款专营机构。发挥小型金融机构经营机制灵活、信息沟通便捷、管理扁平化和决策链条短等诸多优势，使小微金融服务涵盖储蓄、贷款、支付、汇款、证券、保险和养老金等其他诸多业务。使广大群众真正享受“负担得起”、“最适合自己”的金融产品和服务。

4、推广移动金融，打造普惠金融高效载体

中国可以借鉴国际经验，将移动技术作为普惠金融的重要载体，加强产业指引和业务监管，加快推进包括个人信息保护、电子签名、电子认证等方面的立法。

大力发展电子化金融产品，在农村继续推广移动支付和助农取款终端，解决农村地区物理网点不足等问题，提升农户金融服务便利性。简化农村地区开户手续，探讨手机远程开户的可能实现方式。

进一步提升农村地区银行卡服务水平，鼓励发放信用卡或提供分期付款服务，满足农户的小额资金需求。优化升级无网点银行服务，满足农民小额转账、汇款、取现、缴费等基础性、必需性的金融服务需求。

5、健全监管政策，促进普惠金融持续发展

中国为支持普惠金融发展，在现行金融监管和宏观调控政策中已经设计了一些差异化扶持措施，但是，针对目前中西部地区金融服务不足的情况，监管部门还应积极探索普惠金融差异化的监管技术和制度，在金融机构准入条件、注册资本、银行信贷规模限制、存款准备金率、再贷款利率、信贷产品贴息水平、资本市场上市融资条件、政策性农业保险等方面考虑建立更加带有倾斜性安排的“特惠机制”，进一步加大差异化政策扶持。

在财政补贴政策方面，应该对处于集中连片特困地区的农户和小微型企业贷款，给以一定比例的补贴。在税收政策方面，应对农户和小微企业贷款给予税收优惠，优惠税率可因各地经济发展情况不同而有所差别。

6、加强消费保护，实现普惠金融最终目标

金融消费者保护和金融消费者教育无疑是中国发展普惠金融的重大内容之一。金融消费者保护部门如何加强与普通消费者保护部门的协调，四个金融消费者（投资者）保护部门之间如何加强协调，金融监管部门内部各业务部门如何加强协调，均是摆在我们面前的重要任务。

应进一步整合金融消费者保护、金融教育和普惠金融政策，提升政策影响力。针对普惠金融的发展采取有效的消费者保护措施，提供畅通的咨询投诉受理渠道，妥善处理金融消费纠纷，使弱势群体在获取金融服务的过程中遭受侵权时，可以得到及时保护。

负责任的普惠金融也要求消费者更好地了解金融，掌握金融知识，更好地利用金融产品。应进一步加强金融教育战略的有效性和可持续性，在教育内容中包含对金融创新如无网点银行业务、互联网金融等的知识普及，并提高消费者防范金融诈骗、防范非法集资的意识与能力。重视对金融教育项目的评估，提升教育质量。

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