汪昌云：拨改贷

“拨改贷”是对国家预算内基本建设投资由财政拨款改为银行贷款的简称， 是我国投资体制以及财政预算投资体制的一项重要改革。该项改革于1979年开始试点，1988年终止。

一、内涵释义

1979年8月，国务院批转国家有关部委《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》。该报告的其本内容是：凡实行独立核算、有还款能力的企业，其进行基本建设的资金，一律由中国人民建设银行根据国家基本建设计划，以贷款方式提供。行政和无盈利的事业单位以及国家计划指定的项目，仍由财政拨款。同年，“拨改贷”首先在北京、上海、广东三个省市及纺织、轻工、旅游等行业试点。这是我国投资体制改革迈出的第一步。1984年12月，原国家计委、财政部、中国人民建设银行联合下达了《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定从1985年2月1日起，凡是有国家预算安排的基本建设投资，全部由财政拨款改为银行贷款。鉴于没有还款能力的建设项目在“拨改贷”实施过程的诸多问题，1985年12月国务院批准颁布的《关于调整国家预算内基本建设投资拨款改贷款范围等问题的若干规定》。该文件指出，从1986年起，国家预算直接安排的基本建设投资，分为国家预算内拨款投资和国家预算内“拨改贷”投资。这两部分投资的规模，根据国家计划投资结构和投资方向的要求，均在国家计划中确定。到1988年，“拨改贷”停止实行。随着经济体制和投资体制改革的不断深入，我国的基本建设投资已采用投资单位自筹资金、银行贷款、财政拨款、利用外资等多种形式。

二、“拨改贷”产生的背景

“拨改贷”是特定历史条件下出现的政策产物，是我国在投融资体制改革过程中形成的。自我国建国后至1978年，我国实行的是严格计划经济，财政一直扮演着大管家的角色，为企业统筹统配资金，基本建设投资资金一直实行预算拨款办法，由建设单位无偿使用，而银行只承担企业的资金结算任务，充当政府和企业的出纳角色。在这种计划经济体制下的投资管理体制表现为，投资决策，项目审批，资金筹措和使用等各环节，都是由政府来决定，企事业单位定位为按计划行事的主题。这种由中央财政包揽基本建设投资的作法在当时提高了国民储蓄率，对集中资金保证重点建设起到了十分积极作用。

1978年召开的中国共产党十一届三中全会奠定了我国实施改革开放的大政方针，决定自1979年开始用三年时间实施中共中央关于国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的“八字”方针。通过一系列调整、整顿措施的实施，国民经济效益有所改善。但由于长期以来积累下来的国民经济结构严重失调的状况难以在短期全面扭转，因此在经济生活中表现出诸多的问题和困难。这些困难主要表现在企事业单位的“投资饥渴症”引致的基本建设规模过大，基本建设战线过长；工业生产战线过长，工业改组和整顿进展不快。由于基本建设规模居高不下，行政管理等费用的增加又超过了财政的负担能力，造成国家财政当年出现赤字135 亿元，占当年中央财政收入1150亿元的12%。 这对于在传统体制下长期坚持的量入为出、略有结余的财政收支政策，无疑是一个较大的冲击。

在1978年以前的近30年的传统经济体制下，国有企业实行统收统支的财务管理制度、盈利上缴、亏损补贴，企业资金筹措与使用主要通过财政统收统支的单一渠道实现。企业的固定资产投资全部由财政拨款，除一小部分季节性、临时性的补充流动资金由银行贷款来解决，国家对企业核定经常性的流动资金定额，定额内的流动资金也由财政拨付。也就是说，在传统体制下，国家财政既要为国有企业拨付固定资金和定额流动资金，又要从事审批企业决算报表、固定资产报废核销、收取利润等经营性活动。国家对国有企业这种统收统支、统负盈亏的做法，实质上是对国有企业的经营承担无限责任。

这种基本建设投资全部依靠国家财政拨款并且无偿使用的后果使得各地区、各部门和企业对建设资金的管理和使用都缺乏投入产出观念。为了扩大再生产， 往往是盲目争项目、争投资， 吃“大锅饭” 、“ 供给制” 的现象极为普遍。这是造成基本建设战线过长、浪费严重的重要原因之一。有些建设项目的投资长期未能形成生产能力或发挥效果。如何把国家财政资金更好地用在基本建设上， 提高投资效益， 开始引起关注。1979年中期国务院批准了原国家计委、建委、财政部提出的关于实行基本建设投资逐步由财政拨款改为贷款的报告，国务院于1979 年8 月28 日转发原国家计委、原国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，明确指出基本建设投资要试行“ 拨改贷” 制度， 变无偿使用为有偿使用，贷款业务由中国人民建设银行（现在的中国建设银行）办理。这就是我国财政金融史上著名的“拨改贷”的开始。

1980 年11 月12 日，原国家经委、财政部、中国人民建设银行联合发出通知，决定从1981年起，将原国家经委、财政部安排的部分挖潜、革新、改造资金由国家拨款改为试行银行贷款。同年11 月18 日，国务院又批转原国家计委等单位《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，决定从1981 年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用自有资金外，一律改为银行贷款。也就是说，今后国家建设的项目，国家不再出资，由建设者

即以后的经营者自己向银行贷款，贷款的本金和利息都由经营者自己归还。

自1980年开始，“拨改贷”由试点逐步推广到自负盈亏的国有企业。实施“拨改贷”建设项目较之以前的采用无偿拨款方式相比取得明显效果，主要表现在：（1）建设单位从自身的经济利益出发，对建设项目作可行性研究， 认真考虑项目的经济效益；（2）促使建设单位严格按基本建设程序办事， 更好地实行投资包干经济责任制；（3）实行“ 拨改贷”， 使借款、用款、还款三者统一起来， 就能促使建设单位精打细算， 节约使用资金， 能少借的资金就不多借， 能早还的资金就不晚还， 从而改变了建设过程中敞口花钱、吃“ 大锅饭” 的现象， 提高了资金使用效益；（4）实行拨改贷， 扩大了企业的自主权， 使建设单位有权提出改进设计， 有权择优选择设计单位和施工单位， 并通过招标、投标， 促使设计单位与施工企业采用先进技术， 实行科学管理， 以缩短工期、降低造价；（5）促使建设单位自始至终地抓建设、抓投产、抓达产、抓投资回收，很大程度上改变了过去工期马拉松、投产难达产、在建工程越滚越大的被动局面；（6）促使建设单位与建设银行共同关心项目的建成， 增强共同用好管好建设资金的责任。

在试行基本建设投资“拨改贷”的同时，对企业流动资金的筹集方式也进行了改革。1983年，国务院发布《国务院批转中国人民银行关于国营企业流动资金改有人民银行统一管理的报告的通知》，决定从多年7月1日起，企业流动资金由银行统一供应、统一管理，财政不再拨付流动资金。鉴于“拨改贷”试点工作取得显著效果，1984年10月，国务院在批转原国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》中明确规定：从1985年起，凡是由国家投资的建设项目都要按照资金有偿使用的原则由财政拨款改为银行贷款；根据建设项目的实施情况，对不同建设项目实现差别利率和浮动利率等办法；根据不同情况，规定不同还款期限，少数建设项目如果确无偿还能力的，经国家批准可以豁免。图1显示“拨改贷”实施的时点。

图1 “拨改贷”实施时点图

按照上述规定，1984 年12 月14 日，原国家计委、财政部、中国人民建设银行联合颁发《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定自1985 年2 月1 日起，凡是由国家预算安排的基本建设投资，无论企业还是事业单位，全部由基本建设拨款改为银行贷款。至此，所有国有单位的基本建设和更新改造投资全部改为银行贷款。该《暂行规定》除决定从1985年起国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款外，其它的主要内容还包括：

（1）基本建设部门和建设单位要执行基本建设程序，实行投资包干责任制，缩短工程周期，降低工程造价，提高工作质量，节约建设资金，提高投资效益，按期归还贷款；

（2）“拨改贷”基本建设投资由建设银行依据国家基本建设计划办理。各级建行要认真执行国家投资政策和信贷政策，合理调剂资金，保证资金及时供应，监督资金使用；

（3）“拨改贷”基本建设投资计划实行分级管理。“拨改贷”投资总额和分部门分地区投资额由国家确定。“拨改贷”投资安排的大中型基本建设项目按隶属关系，分别由国务院各部门和各地区提出安排意见，由国家计委综合平衡后确定；小型项目按隶属关系，分别由国务院各部门和各地区确定；

（4）实行“拨改贷”后，原来“国家预算直接安排的投资”渠道相应取消；

（5）“拨改贷”投资安排的基本建设项目，必须纳入国家五年和年度基建计划；

（6）“拨改贷”实行差别利率。具体是：电子，纺织，轻工，石油化工，原油加工项目年利率4.2%；钢铁，有色，机械，汽车，化工，森工，电力，石油开发，铁道，交通，民航项目年利率3.6%；农业，水利，畜牧，水产，气象，国防工业，煤炭，建材，邮电和节能措施项目年利率2.4%；长线产品的投资项目和在能源紧张地区的耗能高的产品的建设项目，年利率12%。

上述暂行规定经过一段时间试行，对“拨改贷”过程中没有还款能力项目的基本建设投资管理进行了修订，以上的《暂行办法》修改为《关于调整国家预算内基本建设投资拨款改贷款范围等问题的若干规定》，经国务院批准，于 1985年12月颁布。该规定指出，凡列入国家计划，由国家财政拨款（用省财政预算内资金、省财政自筹资金和用省财政其它资金安排投资）的，有还款能力的建设项目，基本上实行银行贷款；对科学研究、学校、行政单位等没有还款能力的建设项目可以豁免本息。上述豁免本息的建设项目不再采取“拨改贷“的方式进行管理。上述文件同时还规定：从1986年起，国家预算直接安排的基本建设投资，分为国家预算内拨款投资和国家预算内”拨改贷“投资。这两部分投资的规模，根据国家计划投资结构和投资方向的要求，有国家在计划中确定。实施拨款的建设项目与实行”拨改贷“的建设项目，在资金渠道上分别管理，分别核算，不相混淆，不相挪用。

三、“拨改贷”的实施

煤炭工业由于煤炭产品价格偏低， 很多煤矿企业亏损， 无偿还能力， 以及在体制上投资

根据1984 年12 月原国家计委、财政部、中国人民建设银行联合颁发《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，1985年“拨改贷”制度在全国企业和事业单位推行。当时的做法一般是各主管部门与建设银行总行共同制定了该行业国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的实施办法，其主要内容包括：

（1）贷款范围与对象。凡是基本建设中原列为国家预算拨款的建设项目和技术改造项目， 都实行“ 拨改贷”。贷款的对象或借款单位主要是建设单位。按建设项目的性质， 属于大中型的项目包括引进设备由建设单位的上级主管单位贷款；属于其它生产性的项目或非生产性项目如附属医院、小学等， 由建设单位直接贷款；

（2）贷款的依据和额度。建设项目经过可行性研究， 具备批准的设计任务书和初步设计及概算， 并纳入国家五年和年度计划后， 建设银行即根据国家计委下达的大中型项目计划对各省分行和经办行下达年度贷款指标。建设单位可按照部下达的年度计划与经办行签订贷款合同。多数情况下都强调了建设银行必须对贷款项目进行可行性论证；

（3）项目贷款利息。按照建设银行规定的不同行业的差别利率计算。利息的

计算由建设银行按照建设单位实际支用数计算复利。在计划规定建设期限内的， 在项目建成后连同本金逐年偿还， 超过计划规定建设期的， 用借款单位或上级主管部门的自有资金支付。项目建成后， 建设单位应将建设期间的贷款利息一次计人固定资产价值， 在交付使用时按工程价值加上利息部分移交给生产单位。为了不调整概算， 在建设期间占用贷款应计的利息不列人建设项目概算， 也不计人投资规模， 在考核基本建设项目的投资效益时， 仅以建设项目建设期的总费用为依据。

（4）本息的偿还与豁免。不少项目属于在计划阶段就可以认定为亏损的项目，这些项目无偿还能力。即使对这些项目例如医院、科研单位但不包括企业办的学校、医院、科研所、设计院等、行政机关、培训中心、煤矿工人疗养院、救灾、恢复、地质勘探项目等，实行“拨改贷”管理，这些项目的贷款可以不计利息，，建设单位也免还全部本金。建设单位偿还本息的主要资金来源是企业交纳所得税前的利润和按国家规定投资包干的结余。

自1979年8月国务院批准基建投资由财政拨款改为建行贷款试点以来， 收到了一定的效果。但在实施过程中也表露出不少问题。这主要表现在：

（1）基本建设管理体制的改革不配套。当时的基本建设计划管理和物资管理办法阻碍拨改贷取得预期效果。当时实施的基本建设计划是以年度为主， 今年列入计划的项目， 明年又可能没被列入计划。根据1986年建设银行组织的一项调查，各级计划部门把贷款项目甩在计划之外的情况不断发生， 有的对预算拨款改贷款项目不予安排， 并强行将此项改为由银行利用存款发放贷款， 造成贷款中断， 贷款合同无法履行， 工程不能按期完工， 贷款不能如期收回。另外， 贷款项目年度计划投资安排不足， 与签订的总合同中分年贷款计划不一致，而贷款资金又只能按计划供应， 贷款单位想加快进度也无能为力， 造成拖延工期现象普遍， 影响贷款效果的发挥。多年来基建物资供应都是严格遵循计划， 切块供应。推行贷款后， 物资供应还是老办法。据调查， 贷款项目的“ 三材” （钢材、木材、建材和建筑机械的简称）供应有缺口。供应不及时， 货不对路， 给推行贷款带来阻力。贷款单位无权择优选用设计和承包单位。实行拨改贷的项目， 在设计、施工管理等方面， 依然如旧。一切由上级主管部门安排指定。由于设计、施工管理薄弱，设计质量和施工工效都不高， 贷款单位既无权择优选择， 也没有相应的措施保证。因此， 贷款单位顾虑重重，既担心设计单位迟迟不交设计， 影响开工；也怕施工单位干干停停， 拖欠工期不能按时投产使用， 无法归还贷款；同时还担心建设银行还款期卡死， 逾期罚款增息， 等等。 因此， “拨改贷”是将拨款限额改为贷款指标， 是拨款的变种。在企业归还本息问题上，与财政也有不少矛盾。例如一家上海无线电厂， 贷款新建一条彩电印刷线路板生产线， 产品供不应求。该厂原有生产线生产的产品， 质量差， 销售不出去， 财政部门认为， 新线夺去了老线的利润， 应当由新线负责上交利润。这样就势必影响新建线贷款的偿还。

（2）经济责任不明， 经济利益无法兑现。在推行“拨改贷”，很多经办银行发现他们是“ 一无钱”：基本建设拨改贷的资金是财政根据计委安排的贷款项目陆续拨给建行的。然后再按贷款项目的实际情况拨付给贷款单位。投产后， 贷款单位归还的贷款又上交给财政。建行不象真正的银行， 在贷款工作中依然是出纳的地位。“ 二无权” ：对基本建设项目贷与不贷， 基层行只有调查的义务和反映的责任， 而无决定权。不能择优发放贷款， 还是行政手段决定一切。“ 三无责” ：一个项目的贷款决策， 按照国家计划，由政府确定， 经办银行无法承担责任。

四、“拨改贷”的意义

国家预算内基本建设投资由以前的拨款方式改为建设银行贷款是适应当时我国经济体制改革的要求对我国基本建设投资体制的一项重要改革，它总体上符合我国经济体制改革的方向， 同原来的拨款相比， 具有重要的意义。主要表现在：

（一）加强了对财政预算投资资金的管理

在实行财政拨款时， 财政资金投入到基本建设领域， 项目建成投产，移交企业使用后， 投资的管理工作即告结束。建设单位具体负责国有资产的使用， 通过企业生产经营活动的利税上缴来回收投资，建设单位上交国家利税的多少取决于企业自身收益， 多了多交，少了少交， 没有也可以不交， 没有形成预算“硬约束”。企业上交国家利税的多少与国家对企业的投人也没有必然联系。国家通过向企业下达指令性计划的方式推动企业生产经营的运行， 企业自身并没有提高效益的动力和积极性。在财政投资由预算无偿拨款改为银行贷款后， 企业使用国家投资要考虑还本付息，要考虑项目投产后的经济效益。国家对投资资金的管理不再限于项目建成投产以前的各个阶段， 而是要直到全部投资资金的回收，然后用回收的资金再投入生产过程， 从而形成了一个投资-产出-回收的资金全过程管理。对企业来说， 使用国家投资要还本付息， 企业上交国家收益的多少直接同国家对企业的投入挂钩， 这样就可以加重企业使用国家财政资金的责任， 有利于促使企业加强管理， 提高效益。同时， 对于财政投资的管理者来说， 由于资金以贷款的方式投入， 要求资金的保值与增值， 因此， 在决策时， 也相应地要求决策者有一定的责任感， 以此提高他们的决策水平， 进而加强对财政投资的宏观管理。

（二）重新定位了国家和企业之间的关系，推进经济体制改革深化

确定国家和企业的关系， 增强企业的活力， 是当时以城市为重点的整个经济体制改革的实质内容和基本要求之一。建国至70年代末期， 我国实行的是国家高度集中的经济体制， 即所谓“ 计划大包揽， 财政大包干， 物资大统配， 劳资大统一” 的办法， 由国家直接经营和管理企业。在这种体制下， 财政统收统支， 企业的利润、基本折旧基金上交财政，基本建设投资则由国家从财政预算中直接安排。由于国家大包大揽，企业在很大程度上失去了活力， 丧失了主动性。反映在基本建设方面， 就是向国家争项目， 争投资，表现为强烈的“投资饥渴”。一些部门、企业为了达到目的， 甚至弄虚作假， 故意抬高或压低概算造价， 形成大批所谓的“ 钓鱼项目”、“钓鱼工程”。有的项目甚至在建设条件不具备的情况下， 实行边勘测，边设计，边施工（即所谓的“ 三边”工程）， 造成巨大的损失浪费。重复建设、盲目建设的现象屡见不鲜。不少项目工期一拖再拖， 概算一超再超， 造价上升的速度， 超过了投资增长的速度。十一届三中全会以来， 随着经济体制改革一系列方针政策的实施， 实行政企职责分开， 简政放权， 国家将更多地通过指导性计划和经济杠杆的调节来管理企业和组织整个社会经济生活的运行， 这一切已使得企业作为一个自主性大大加强， 它所具备的自我改造和自我发展的能力也必然随之提高。

在基本建设投资上所体现的国家与企业之间的经济关系也随着国家经济体制改革的推进而进行了相应调整。经过一系列改革之后，各级政府原则上不再直接经营和管理企业， 国有企业已成为具有一定权利和义务的法人，在建设资金的供应上也就不再沿袭过去的那种“ 无偿” 、“ 拨付” 的关系了。从现实情况来看， 我国的投资供应方式的改变已经具备了一定的条件。一方面是税制改革后， 企业有了税后留利， 基本折旧基金的大部分也留归企业， 这样， 自我改造和自我发展有了一定的资金来源。当资金不足， 需要银行进行贷款时， 也有可靠的还款资金来源作保证， 企业将全面承担经济合同中所规定的权益、责任和风险。另一方面，基本建设管理体制其它方面的一些改革已经先后起步， 如设计单位企业化， 施工企业实行百元产值工资含量包干， 流动资金有偿占用， 建设项目实行投资包干、招标承包制， 工程竣工后一次结算， 材料供应方式扩大了市场调节范围等等。这些改革实施， 既进一步调整了基本建设领域中国家与企业的关系， 又为投资体制改革创造了良好的环境。

正是由于正确处理两者关系的需要， 在 “ 拨改贷” 的办法中对建设银行与企业双方的权益和责任规定得十分明确。为了鼓励建设单位节约投资， 提高效益， 规定了奖优罚劣的具体政策。在归还贷款方面， 规定实行投资包干的“ 拨改贷” 项目， 包干结余全部留给建设单位， 一半用于偿还贷款， 其余一半可按照“ 六· 二· 二” 的比例分别作为生产发展基金、集体福利基金和职工分成收人。在付息上， 规定计划建设期内的利息， 项目投产后连同本金逐年偿还超过了计划规定的建设期， 用借款单位或上级主管部门的自有资金支付。建成投产后的利息， 在规定还款期内支付的， 由贷款项目增加的利润支付， 超过期限的， 由企业用自有资金支付。建设单位在合同规定期内提前建成投产， 或投产后因提高经济效益及用自有资金提前还清本息的， 利息节余全部留给借款单位， 并可从还款资金中提出， 用于发展生产和职工奖励。同时又规定， 贷款银行如因自身责任未按期提供贷款使建设受到影响的， 则要承担由此造成的经济损失。这种赔偿性开支， 不能列入经营成本， 只能用银行的利润留成基金来支付。

国家、企业之间经济关系的确立， 以及它们经济利益的紧密结合，调动了计划部门、财政部门、建设银行和建设单位的积极性， 使各方都来注重建设项目的总投入， 围绕着提高投资效益这个中心， 负起各自的工作责任和经济责任， 并在投资的安排、经营、使用上树立资金周转观念、利息观念和投入产出观念。从国家来讲， 由于打破了投资上的“ 大锅饭” ， 原有基本建设管理体制的一些弊端以及由此带来的损失浪费在一定程度上得到了抑制， 财政资金的使用效果将会提高。

（三）“ 拨改贷” 是投资资金管理体制改革的重要内容， 为建设银行向商业银行转型奠定基础

投资资金主要包括固定资产投资和流动资金两个部分。作为投资资金管理体制的改革来说， 改革开放以来每年都有小的变革。例如， 国家要求建设银行逐年增加利用存款发放基本建设贷款和更改措施贷款的数额， 各级政府要求建设银行为地方经济建设筹措更多的资金， 为引进技术作出更大贡献， 这就迫使建设银行认其改进建设资金的管理工作， 努力发展信贷、信托、委托以及引进外资业务改革备料资金管理办法和工程价款结算制度， 扩大流动资金贷款供应渠道等等。上述改革无一不对建设银行的职能作用产生深远影响， 使其商业银行职能得到加强。但是， 只要投资资金管理体制没有做到多方面同步改革，建设银行的商业化经营就只能停止在一相情愿的空想阶段。建设银行的业务主体仍然是充当财政的“出纳” 。在基本建设领域中发挥杠杆作用的只有当国家预算内投资全部由财政拨款改为贷款之后， 整个建设资金管理体制的改革才能迈出大步， 建设银行的各项业务工作才能出现根本性的变化。正是因为“拨改贷”的试点， 1979 年中国人民建设银行正式成为一家国务院直属的金融机构，并逐渐承担起商业银行的职能。从此，企业的建设资金转交建设银行经营， 使其将经营成果与自身的经济效益结合在一起， 加速其内部的机构改革和财务管理体制改革的进程， 努力提高投资的经营管理水平， 为建设银行朝着真正的商业银行转型奠定了基础。所以，从建设银行发展史来说，“拨改贷”给予了建设银行演变成商业银行的一个契机。为了推进“拨改贷”，1979年建设银行升格为国务院直属部门。1983年5月，中央批准中国人民建设银行改为独立经营、独立核算，管理基本建设投资的国家专业银行。更为重要的是，“拨改贷”使建设银行除继续履行“财政出纳”职能外，也初步开始利用自有资金发放基本建设贷款和流动资金贷款。至1993年末，建设银行利用存款发放的各类贷款余额达4300亿元，比“拨改贷”起初增长33倍。

五、“拨改贷”的评价

上个世纪80年代实行的“ 拨改贷” 为提高建设单位、建设银行的投资决策水平，提高建设资金的使用效果，提高财政资金的使用效率等，与无偿财政拨款的方式相比有很大的改善。但“拨改贷”并没有从根本上解决投资决策和资金体制的主要问题，例如，企业的投资冲动问题。企业总是希望财政和银行能多给一些钱， 不管是财政的拨款， 还是银行的“ 拨改贷”， 只要给钱，多多益善， 不在乎利息甚至还本付息问题。当时的制度规定， “ 拨改贷”的项目都是国家基建计划中确定了的。建设银行发放贷款首先考虑的应该是计划， 而不是居于次要地位的还本付息问题。因此，“拨改贷”也非真正的银行贷款。

“拨改贷”实施的效果，与初期设想的基本建设投资体制有很大差距。“拨改贷”并没有真正是投资有无偿使用变为有偿使用，解决预期中的基本建设投资责权利问题。主要表现在：       （1）“拨改贷”后，建设项目的贷款总额按照国家基本建设计划切块分配给中央各主管部门，再由主管部门确定下达给其下属的建设单位。但主管部门并不直接负担还贷责任，其安排计划也很少考虑还款问题，造成很多项目几乎没有还款能力但是分配了贷款；（2）先定计划后作可行性研究，使项目可行性研究成了可批性研究。鉴于当时的计划体制，建设单位申请基本建设投资贷款直接找上级主管部门，而与银行没有太大关系。主管部门与建设单位在安排项目计划时往往置建设银行不顾，在确定了基本建设投资计划后才让银行调查，银行对贷款回收也承担不了真正的责任。因此，“拨改贷”并没有收到期望的经济效果，反而带来了新的问题。例如，“拨改贷”由于利息支出加大了建设成本，加大了预算支出规模和投资规模。

鉴于“拨改贷”存在的问题，为了使国家重点建设有稳定的资金来源，1988年起，国务院决定设立中央基本建设基金，从此，从试点到全面铺开历时10年的“拨改贷”告别舞台。中央基本建设基金主要包括：已开征的能源、交通和重点建设基金中中央使用部分；建筑税中中央使用部分；铁道部包干收入中用于预算内基本建设部分；国家预算内“拨改贷”投资收回的本息；财政定额拨款。基本建设基金由国家开发银行按计划管理，实行专款专用，年终结转，周转使用，在财政预算中列收列支。基本建设基金由财政部拨给开发银行。
基本建设基金分为经营性和非经营性两类。经营性基金由国家计委切块给各个国家专业公司，主要用于基础设施和基础工业的重点项目。非经营性项目，主要用于中央各部门直接举办的文教卫生科研等建设项目和大江大河的治理。经营性项目又分为软贷款和硬贷款两种：软贷款可用于国家政策性投资；硬贷款用于还款能力较好的项目。同时规定各省市和副省市根据财政情况，可相应建立各自的基本建设基金，由同级计委统筹安排。
国务院还批准设立了国家能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业等6个投资公司，负责经营本行业中央投资的经营性项目的固定资产投资。国家投资公司是投资经营企业，实行独立核算，具有控股公司的职能，既要保证投资的回收期和增值，又要承担国家政策性投资的职能。

事后看来，“拨改贷”不能够成为一个具有持续性的固定资产投资模式，除了经济社会格局随着经济体制改革发生巨变以外，“拨改贷”本身在制度设计上有很大的局限性，在某些方面甚至与现代经济金融理论相矛盾。这主要表现在：（1）“拨改贷”制度混淆了投资与借贷以及出资人与债权人的区别。现代企业的资产往往通过两种融资方式获取：股本投资和负债。股本投资是股东投入的资金，是企业得以生存发展、承受债务和取得负债资金的基本保障，也是出资人获取企业产权的依据，是对企业负债承担有限责任的基本条件。国有独资企业的基本建设项目建成后形成固定资产，构成国有企业资产的一部分，国有企业基本建设投资由国家出资理所当然。要办企业不出本钱，让经营者自己向银行借贷。企业建成以后则要归股东所有，而且企业亏损了股东想推脱责任，有了利润又要上交财政。企业既要向出资人缴纳利润，又要自己归还银行贷款的本金和利息。这显然不符合现代公司治理理论及其相关经济学原理；（2）只考虑企业有偿使用资金，却没有考虑企业偿还贷款的资金来源。国有企业的基本建设投资项目都是按计划由中央或地方政府确定的，有一部分项目不能盈利；即便是投资效益好的企业，企业缴纳55%的所得税和一定比例的调节税之后，利润也所剩无几。过重的税收和上缴，使企业根本无法进行积累，无法归还银行本金和利息。事实上，大部分企业连利息也难以承担，只能靠再贷款来支付利息。实行“拨改贷”以后，造就了一大批没有资本金的“国有企业”，国有企业变得负债累累。据统计，1997 年国有独立核算的工业企业负债总额是38315 亿元，按当年一年期的贷款利率8.64%计算，国有企业一年需要向银行支付利息3310 亿元，相当于同期企业利润总额的7.7 倍，利税总额的1.14 倍。亚洲金融危机的爆发给中国敲响了警钟。从1997 年开始，国有银行采取一系列重大改革措施，加快了向商业银行转变的步伐。当国有商业银行信贷责任制约束硬化，财政不给国有企业注入资金，国有企业又没有新的融资手段补充资金时，过去企业被掩盖的各种矛盾开始显现。众多国有企业由于资信欠佳，普遍缺乏新的融资渠道，潜亏变为明亏，亏损额骤增。90年代我国实施的“债转股”，在相当程度上是对“拨改贷”政策造成的后遗症的补救。

参考文献：

曾国坚，1985：基本建设投资拨款改贷款与财政分配，《中南财经政法大学学报》，。

国家计委，财政部，中国人民建设银行，1984：《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款暂行规定》， 1984年12月14日。

基建投资拨改贷推行情况调查，1984：《宏观经济研究》第30期。

汪同三 主编，，2008：中国投资体制改革30年研究，经济管理出版社。