王兆星：国际银行监管规则改革趋势性特征及启示
2008年国际金融危机爆发以后，按照二十国集团领导人承诺和确定的改革方向，金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会积极推进国际金融监管改革，其基本逻辑是通过重构金融监管框架和机制，修复引发危机的“断层线”，尽可能防范金融危机的再次发生，并最大限度降低金融危机的负面冲击和破坏性。迄今为止，以抑制系统性风险累积和扩散为核心，巴塞尔委员会在第三版巴塞尔协议框架下推出了商业银行资本充足率、杠杆率、流动性风险等一系列监管新规则，金融稳定理事会出台了全球系统重要性金融机构监管框架和总损失吸收能力要求、影子银行监测体系和监管安排等一系列监管新标准。
一、国际银行监管改革的趋势性特征
（一）大力加强宏观审慎监管和系统性风险防范
从国际监管改革情况看，宏观审慎监管框架主要包括三个要素：
一是宏观审慎分析，即系统性风险的识别和评估。其目标是及时识别金融体系的脆弱性，为有针对性地采取政策措施提供决策依据。系统性风险事件本身是极端事件和小概率事件，现有的计量和分析工具也难以捕捉金融体系内部各要素之间及金融体系与实体经济之间的互动和非线性变化，因此，目前系统性风险的评估和分析技术仍然处于初级阶段。值得注意的是，识别和评估系统性风险不能依赖于定量分析方法，需要中央银行、监管机构和其他相关部门将各自掌握的宏观层面、行业层面以及机构和市场层面的情况进行对接和汇总，通过数据分析、经验判断和讨论，及时发现系统性风险隐患并提出政策建议，这对中央银行、监管机构和其他相关部门之间建立良好的信息沟通和协调机制提出了更高的要求。
二是宏观审慎监管工具的设计和运用。根据着眼点的不同，宏观审慎监管工具可以划分为时间维度和跨业维度两个方面。时间维度的宏观审慎监管（逆周期监管）主要通过在经济上行周期增加资本和拨备、提高贷款准入标准等监管要求，以用于在经济下行期吸收损失、防止信贷紧缩。国际社会已经达成共识的跨业维度的监管工具主要包括金融稳定理事会提出的系统重要性金融机构监管框架、强化场外衍生产品交易的基础设施建设，以及第三版巴塞尔协议中旨在降低金融体系关联度的相关规定，如对银行间敞口提出更高资本要求，鼓励银行使用中央交易对手进行场外衍生融机构的负外部性，加强对系统重要性金融机构的监管。
三是宏观审慎治理机制安排。要实现防范系统性风险的目标，需要加强宏观审慎监管政策、微观审慎监管政策和货币政策、财政政策等各项政策的协调。为此，有必要建立良好的宏观审慎治理机制，作为系统性风险识别与评估、宏观审慎监管工具的决策与运作等的基础。金融稳定理事会、国际货币基金组织和国际清算银行经过广泛调查之后，认为各国国情千差万别 ，并没有一个固定的宏观审慎治理模式适用于全球。在清晰界定相关政府部门在宏观审慎监管中应当发挥什么样的作用以及如何发挥作用，充分开展政策协调，加强信息共享的基础上，可以根据本国的法律制度和监管框架来设计适当的宏观审慎监管治理架构。
在加强宏观审慎监管的同时，不应将其与微观审慎监管割裂和对立起来。许多传统的微观审慎监管工具，如资本、流动性风险等审慎监管标准，也具有宏观审慎效果。因此，宏观审慎和微观审慎必须统筹兼顾，使两者真正融合为一个不可分割的整体。
（二）全面强化系统重要性金融机构的监管
当前国际金融监管改革中对系统重要性金融机构监管的强化主要包括以下几方面核心内容：
一是显著提高资本监管标准。根据银行资产规模、关联度、可替代性、复杂性和全球活跃程度等维度的指标值，在加权平均计算出单家银行的全球系统重要性分值后，130分以上的银行将纳入全球系统重要性银行之列，全球系统重要性银行根据其重要性程度被划分为五个组别，最低组别采用1%的附加资本要求，组别越高则附加资本要求越高，以确保这些机构发生问题而无法持续经营时具有较高的自我吸收损失能力。在第一组之上还设立空组，进入空组的银行附加资本要求高达3.5%，以此抑制银行的系统重要性程度进一步上升。系统重要性附加资本要由在持续经营条件下具有损失吸收能力的资本构成 ，因此只能以第三版巴塞尔协议的核心一级资本工具来满足。此外，最新的国际监管改革方案对全球系统重要性银行又提出了16%—18%的总损失吸收能力要求（TLAC）。总损失吸收能力包括资本和合格的债务性工具，比如减记债和可转换债。一旦发生危机，这些债务工具必须无条件减记或转换为股权，用于吸收损失，这实质上又进一步提高了资本要求。
二是加大监管强度。国际监管改革要求系统重要性银行应具备有效的风险数据加总和报告体系以提升风险监测能力，应建立完善的风险偏好框架和具备稳健的风险文化，并在信息披露频率、内容和范围上遵循更高的要求。各国监管当局都将更加关注系统重要性金融机构，采取更高的现场检查和非现场监管频率，以便及时发现存在的问题，评估其资本和流动性水平是否足以抵御潜在风险。金融稳定理事会和巴塞尔委员会对系统重要性金融机构收集数据时也比其他机构范围更广、频率更高。系统重要性金融机构业务范围覆盖多个国家和地区，关系着全球的金融稳定，母国监管机构通过召开跨境监管联席会议等方式，及时向东道国监管当局通报和共享银行监管信息，也将成为今后国际监管合作的重要组成部分。
三是建立有效的恢复和处置机制。对于系统重要性金融机构，新的国际监管规则明确了有效处置机制的关键要素，并对完善处置工具、制订恢复和处置计划、开展可处置性评估、建立跨境危机管理工作组等提出了一系列要求，从而把风险尽量控制在机构内部，避免传染到其他机构而引发系统性危机。作为有效处置机制的关键要素之一，在国家层面也要相应建立危机处置机制，以确保在系统重要性金融机构出现问题时，国家层面、监管层面以及宏观审慎层面可以有效处理。
（三）寻求兼顾简单、可比和风险敏感性的资本计量方法
在“风险敏感性”与“简单性、可比性”之间寻找最佳的平衡点是未来监管改革的重点。第一版巴塞尔资本协议采用统一方法计量风险加权资产。为提高资本的风险敏感性，第二版巴塞尔资本协议鼓励商业银行采用内评法，即采用银行内部模型来度量风险加权资产，并可以此为基础确定资本监管要求。但由于银行内部模型过于复杂，而每家银行的数据和模型又都不尽相同，容易造成银行与银行间、国家与国家间的不可比和实施的不一致性，继而可能引发竞争的不公平性。
下一步国际监管改革的方向是要更好地平衡风险敏感性和简单性、可比性之间的关系，因此，巴塞尔委员会正在对巴塞尔协议中风险加权资产计量的标准法和内评法进行改革。新框架将注重两种方法的互补，既对原先过于简单的标准法增加其风险敏感性，并突出其核心地位；又对原先过于复杂的内评法尽可能简化，并设定更严格的限制条件和资本底线。目前， 我国部分银行已经使用内评法计量资本要求，未来可能会受到这一规则调整的影响。
标准法修订过程中还有一个关注点是外部评级的使用问题。在2008年国际金融危机爆发后，评级机构评级结果的可靠性、科学性受到质疑，简单依靠评级结果确定资产的风险权重存在缺陷，但完全抛弃外部评级可能又过于极端，并使得风险计量结果的可比性受到影响。国际监管改革将在加强对评级结果可靠性尽职调查的基础上，对外部评级加以利用。
（四）建立全球统一的流动性风险监管标准
危机后的国际金融监管改革除强化资本监管要求外，突出贡献之一是第三版巴塞尔协议建立了国际统一的流动性风险定量监管标准，提出了短期和中长期两个量化指标，即流动性覆盖率和净稳定资金比例。巴塞尔委员会希望通过建立全球统一的流动性风险监管标准，有效提高金融机构在危机时刻的流动性风险抵御能力 ，防止形成金融恐慌和危机蔓延 。本轮防范流动性风险的第一道防线，提出要加强单体金融机构的日常流动性风险管理、压力测试和应急计划体系建设。同时，也强化了监管当局的流动性风险监管责任，监管当局既要关注单个机构的流动性水平 ，也要关注整个金融体系的流动性水平。
（五）更加重视实施监管评估以促进监管有效性的提升
在完善银行监管国际规则的同时，国际监管改革也非常重视加强对各国实施监管新规则的监测和评估。为确保各成员国按规定的时间表有效实施银行监管国际新规，巴塞尔委员会建立了监管一致性评估机制(RCAP），分为三个层次：第一层次是进度层面，即各国是否实施或准备实施相关国际规则；第二层次是制度层面，即国内规则与国际规则是否一致；第三层次是实施层面，如银行资本计量结果是否审慎，是否反映银行资产组合的风险，是否具有国际可比性。为确保规则实施的有效性，并监控各国金融体系的脆弱性，金融稳定理事会也建立了国家评估和专题评估两项机制。
二、相关启示
（一）金融应更好地回归服务实体经济的本源
此次国际金融危机爆发之前，全球金融业快速发展，主要国家金融资产占GDP的比重不断攀升，金融市场中投机情绪高涨，危机的爆发说明了金融发展并不总是促进经济增长，脱离实体经济自我膨胀的金融发展反而会损害经济增长。因此，危机后金融监管改革并非全面的金融抑制，而是要约束脱离实体经济的金融盲目创新、自我膨胀和自我循环。新的资本监管制度对复杂的衍生产品交易提出了远高于危机前的资本要求，正在构建的宏观审慎监管框架将房地产市场列为重要的风险监测领域，中央对手方集中清算机制得到进一步完善等，这些改革举措都有利于抑制过度的金融投机，防止金融风险自我酝酿与积单依累，并避免其吸收大量原本可用于服务实体经济的金融资源，使金融业在有效控制风险的基础上，更好地回归服务实体经济的本源，提高金融业和实体经济的长期发展潜力。
金融创新是提高服务实体经济效率，满足关键领域和薄弱环节金融需求的重要途径。金融监管改革应把握好金融创新和金融机构风险管理、金融监管能力建设、技资者风险教育等之间的内在联系，推动金融机构在有利于提升服务实体经济效率、有利于降低金融风险、有利于保护投资者和债权人合法权益三个原则下开展科学的金融创新，抑制出于监管套利动机的金融创新。我国处于金融业发展的初级阶段和实体经济转型升级的关键时期，对于实体经济中的薄弱环节，如小微企业、绿色经济、科技创新、产业升级等，需要通过科学的金融创新满足其融资和风险管理需求。金融监督改革应对这些金融创新提供必要激励机制，在提升金融服务实体经济质效的同时，防止监管套利和金融脱离实体经济自我循环、自我膨胀。
（二）进一步提升国际银行监管标准制定的参与度
金融监管机构和业界都应深度参与后续国际金融监管改革进程，并全面分析各项监管政策改革的影响。一是完善参与国际金融监管改革的工作机制，加强后备人才培养，深入了解改革背景、逻辑、理念、方法，并结合国内银行业发展转型实际，认真研究国际监管标准改革的影响，防止国际规则调整对我国产生重大不利影响；二是加强监管者与业界的互动与交流，密切跟踪国际监管标准改革进程，组织做好定量测算和影响分析，主动发声，反映我国银行业的特殊性；三是加强参与国际金融监管改革各个部门之间的沟通，在重大问题上达成共识，形成合力，共同维护国家利益。
（三）稳妥推进国际银行监管规则的落地实施
根据国内银行业实际，我国实施国际银行监管规则应遵循三个原则：一是时间上采用跟随战略，既不超前，也要有所作为，在实施国际规则有助于提升银行体系稳健性与对银行体系造成潜在不利影响之间寻求平衡，留有必要的缓冲过渡期 。二是策略上采用差异化战略，对于全球以及国内系统重要性银行，原则上应全面实施国际银行监管规则，为国内大型银行实施国际化战略提供支撑 ，也有利于在国际监管标准制定中争取更大的发言权；对于数量众多的中小银行 ，更多考虑国内实际，采用简单、有效的审慎监管框架。三是内容上采用实质重于形式的原则，由于国内银行（包括大型银行）与欧美大型银行在业务模式、风险来源方面存在较大差异，在实施国际银行监管规则的过程中不应仅仅追求表面上一致，而应实质性趋同，以有效反映国内银行面临的风险。
（四）强化全球系统重要性银行的损失吸收和风险抵御能力
我国已有工、农、中、建四家银行进入全球系统重要性银行名单，目前均还在最低组别，适用11.5%的资本充足率要求，比其他银行高1%。未来随着银行规模、复杂性、关联性的增加可能升入更高的级别，面临更高的附加资本要求，还有符合总损失吸收能力的相关要求。当前我国经济下行压力较大，银行盈利有所下降，银行内部资本补充压力有所加大，扩充银行外部资本补充渠道也对我国资本市场的发展提出了挑战 。系统重要性银行要制定恢复处置计划，并经跨境危机管理小组批准。目前工行 、中行己按要求制订了恢复处置计划，并开展了可处置性评估，将评估结果提交金融 稳定理事会。未来，国际组织可能还要对全球系统重要性银行监管标准执行情况做进一步的评估 ，评估结果将会对这 些机构的全球业务拓展带来一定 的影响。此外，纳入全球系统重要性金融机构名单后，这些机构在境外也将受到东道国监管当局（包括反洗钱 、反恐融资在内）的更多监管关注，对银行的合规管理和经营提出了更严格的要求。因此，我国大中型银行在不断扩大资产规模的同时，要充分重视日益提高的系统重要性银行监管标准，强化自身的损失吸收能力 ，持续提升风险抵御和应对危机的能力。
（五）科学选择风险计量方法
目前，国内部分银行已经开始使用内评法计量资本。理论上，实施内评法有助于银行提高风险管理水平 ，从而节约资本 。但从国际监管改革趋势看 ，未来对使用内评法将会有更严格的限制：如将会明确规定哪些资产只能采用标准法而不能使用内评法；哪些资产只能采用初级内评法而不能使用高级内评法；同时对内评法还要设定资本底限要求。因此，通过内评法节约资本的空间将会很有限，而且内评法对银行的数据积累和IT支持有较高的要求。国内银行要综合考虑整体的战略规划、风险管理水平、数据处理能力等因素，稳步推进内评法实施，避免跃进式的片面追求模型化和单纯出于节约资本目的实施内评法，而是要使内评法真正成为科学、准确地识别、判断和计量风险的管理工具。