IMF原秘书长林建海：国际经济秩序的演变与展望

近年来，全球经济经历了多重前所未有的冲击与重塑。新冠疫情引发的公共卫生危机导致供应链中断，俄乌冲突及中东局势持续紧张，叠加气候变化、数字经济发展与科技竞争加剧，以及贸易摩擦与经济碎片化趋势上升，这些因素相互交织，对全球经济运行及其制度基础产生了深远影响。在高度不确定的时代背景下，国际经济秩序的重要性并未减弱，反而愈加凸显。

从内涵上看，国际经济秩序是各国通过多边、区域及双边协商，逐步形成的一整套机制、规则与制度安排，其核心在于促进全球经济的相对稳定运行。这一体系覆盖范围广泛，包括国际货币体系、宏观经济与金融稳定、全球贸易规则、跨境投资与发展融资，以及主权债务重组、技术合作、气候治理与公共卫生等多个领域。本质上，国际经济秩序是针对跨国公共问题所构建的制度性安排。在当今世界，没有任何国家能够单独应对复杂的全球性挑战，必须依赖规则与机制，通过协商实现风险共担与治理协同。

从历史演进看，1944年布雷顿森林会议标志着战后国际经济秩序框架的正式确立。会议于1944年7月1日至22日召开，历时三周，最终促成了国际货币基金组织（IMF）和世界银行的成立。同时，与会各方曾讨论设立国际贸易组织（ITO），但该方案于1947年未获美国国会批准，最终由关税与贸易总协定（GATT）作为过渡性安排承担贸易规则职能。直至1995年，世界贸易组织（WTO）成立，国际贸易规则体系才得以制度化完善。IMF、世界银行与WTO共同构成了涵盖宏观经济与金融稳定、发展融资与贸易规则的三大支柱，为战后全球经济发展提供了关键的制度基础。

然而，自1971年布雷顿森林体系解体以来，全球经济金融体系呈现出周期性危机频发的特征。20世纪70年代初、中、末的石油危机引发全球经济衰退，80年代初爆发拉美债务危机，90年代末出现亚洲金融危机，2008年全球金融危机席卷世界，2020年新冠疫情再次引发严重经济衰退。不同类型与领域的危机大约以十年为周期反复出现，尽管其表现形式、影响范围与严重程度各不相同，但其频繁发生引发了一系列根本性问题：经济金融危机为何呈现周期性特征，国际社会在历次危机中吸取了何种经验，国际经济体系是否在危机冲击后实现了制度性改进，以及现有国际经济秩序能否适应当前复杂、多变、多极化与碎片化的全球经济格局。

在现实层面，当前国际经济秩序正呈现出四个显著发展趋势。第一，议题不断扩展，由传统的货币、金融与贸易三大领域，拓展至数字经济、科技竞争、绿色转型、公共卫生与供应链安全等多个方面，议题的复杂性显著上升，协调难度随之加大。第二，参与主体日益多元，除国家与国际组织外，私营金融机构与非政府组织的影响力不断增强，使得决策过程更加复杂。第三，制度机制高度交错，全球、区域与双边机制并存，规则之间存在重叠与职责不清的问题，进一步增加了治理难度。第四，地缘政治因素对国际经济秩序的影响持续加深，成为影响制度运行与合作前景的重要变量。

国际经济秩序不仅体现为规则与制度安排，同时也依赖相应的机构体系予以执行与推动。从整体结构看，国际经济秩序并非由单一权威机构主导，而是呈现出分布式治理格局，不同机构在各自领域内发挥功能，协同推进规则的实施与运行。

IMF与世界银行在过去80年中构成国际经济治理体系的重要支柱。IMF主要负责宏观经济稳定、金融危机应对与政策监测，通过向成员国提供短期融资以缓解国际收支困难；世界银行则侧重中长期发展议题，包括减贫、可持续发展与项目融资等。世界银行在成立初期主要服务于欧洲战后重建，随着欧洲经济逐步恢复，其重点逐渐转向发展中国家。

在国际贸易领域，WTO长期以来在推动贸易自由化与解决贸易争端方面发挥关键作用。近年来，WTO面临诸多挑战，特别是在谈判机制与争端解决上诉机制方面出现制度性障碍，改革进展缓慢且缺乏共识，整体处于关键转型阶段。尽管如此，全球约70%的贸易仍在既有WTO规则框架下运行，其制度遗产依然具有现实约束力。WTO改革困难的重要原因之一在于其治理结构：160余个成员实行一致同意原则，“一国一票”的绝对平等机制提高了决策门槛，使得任何单一成员的反对均可能阻碍协议通过，从而导致决策周期较长、改革推进缓慢。

二十国集团（G20）作为重要的国际协调平台，其核心作用体现在领导人层面的沟通与政策协调。2008年全球金融危机期间，G20在稳定全球经济方面发挥了关键作用。但此后其影响力有所减弱，成员间分歧加大，甚至难以形成统一公报，这反映出政治互信与共识的不足。与此同时，G20在代表性与制度化方面也存在局限：其成员范围未能覆盖全部国家利益诉求，全球约190个国家中仍有相当部分未被纳入；同时缺乏常设秘书处，议程具有明显的轮值特征，不同主席国之间的政策重点缺乏延续性，这在一定程度上削弱了其制度稳定性与执行能力。

联合国体系在社会发展与全球治理议题中仍具有重要地位。联合国贸易和发展会议在贸易与发展问题上发挥了积极作用。尽管联合国在处理不同类型国家间冲突时面临现实约束，其实际影响力在部分情境下受到限制，但其作为全球最具普遍性的多边平台，仍具有不可替代的意义。每年各国领导人在联合国框架下开展集中交流与沟通，对于推动国际合作与增进理解具有重要作用。

在国际金融治理领域，国际清算银行（BIS）与金融稳定理事会（FSB）发挥着关键作用。BIS成立于1930年，最初用于处理第一次世界大战后的赔款支付问题，现已发展为各国中央银行之间的重要政策对话平台；FSB成立于2009年，主要负责加强全球金融监管协调与维护金融体系稳定。

此外，经济合作与发展组织（OECD）作为以发达经济体为主的政策协调平台，在宏观政策、结构改革与治理标准方面具有重要影响力，其成员主要包括发达经济体以及部分发达程度较高的亚洲国家。国际劳工组织则主要关注劳工权利与社会公正问题，在全球社会治理体系中发挥着重要作用。

区域性金融机构同样是国际经济秩序的重要组成部分，包括亚洲开发银行、非洲开发银行、拉美开发银行等传统区域开发机构，以及近年来成立的亚洲基础设施投资银行（AIIB）与金砖国家新开发银行（NDB）。这些机构在区域发展融资与基础设施建设中发挥着日益重要的作用。

上述多层级、多领域的机构共同构成了国际经济秩序的执行体系，支撑着相关规则与制度的落地实施。近年来，中国不断深化与主要国际经济机构的合作与对话机制。国务院总理与国际组织负责人的对话机制逐步从“1+6”扩展为“1+10”。其中，“1+6”包括国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、经济合作与发展组织、金融稳定理事会及国际劳工组织；自2024年起新增国际清算银行、联合国贸易和发展会议、亚洲基础设施投资银行及新开发银行，进一步拓展了国际经济治理合作的广度与深度。

当前国际经济秩序正面临一系列结构性与系统性挑战。

第一，秩序结构的代表性不足问题日益凸显。随着全球经济格局发生深刻变化，新兴市场与发展中国家的经济体量显著上升，但在部分核心国际机构中的话语权未能同步调整。以IMF为例，中国经济规模约占全球的18%，而日本约为4%，前者约为后者的4.5倍，但在IMF投票权中，日本为6.14%，中国为6.08%，仍低于日本。同样，印度尼西亚的经济规模约为比利时的两倍，但其在IMF中的投票权为0.98%，显著低于比利时的1.35%。这一差异并非单纯制度设计问题，还与份额改革机制的实际运行有关。IMF原则上每五年进行一次份额与投票权调整，但改革推进往往滞后，例如2010年的改革直至2016年才正式生效。在此期间，新兴市场经济体增长速度明显高于全球平均水平，导致份额结构滞后于现实经济格局。此外，由于投票权总量固定，一国份额上升意味着其他国家份额相应下降，改革过程需要在成员国之间进行复杂的协调、谈判与利益再分配，这进一步增加了改革难度。

第二，多边机制碎片化趋势加剧。全球、区域与双边机制并存且相互交织，规则体系存在重叠与分散，导致治理效率下降、协调成本上升。

第三，地缘政治因素对国际经济秩序的干扰持续加深。国家间政治互信下降与分歧扩大，使得原有基于规则与合作的机制在实际运作中面临更多约束。

第四，全球公共产品供给不足问题突出，对发展中国家的冲击尤为显著。所谓全球公共产品，包括金融稳定、贸易畅通、气候融资与公共卫生合作等，这些均为各国共同依赖的基础性条件。发展中国家在基础设施、发展融资等方面存在显著缺口，同时面临融资渠道有限与融资成本较高的约束。在全球金融条件收紧的背景下，例如美元升值或利率上升，发展中国家往往首当其冲，承受更大外部冲击。因此，如何有效提升全球公共产品供给能力，尤其是支持发展中国家发展，已成为影响全球经济稳定的重要议题。

第五，新兴议题快速扩展，而现有规则与制度体系相对滞后。数字经济、气候变化与全球公共卫生等领域的治理需求迅速上升，但国际社会尚未形成统一、具有广泛共识的制度框架。尽管世界卫生组织（WHO）、WTO、IMF及世界银行等机构在相关领域有所参与，但在融资支持与统筹协调方面仍存在明显不足。目前尚缺乏一个能够系统性整合资源、推动规则制定并提供资金支持的专门性国际机构。

全球性问题呈现加速演进与不断扩大的趋势，而现有国际机制在适应能力与改革进度上相对滞后，甚至在部分领域出现倒退。这种“问题加速扩张”与“机制相对停滞”之间的矛盾，使国际经济秩序正处于深刻调整的关键阶段，其未来演变方向仍存在较大不确定性。

中国参与国际经济秩序的历史可以追溯至布雷顿森林体系的建立。1944年7月1日至22日，中国国民政府作为创始参与方出席布雷顿森林会议，由时任财政部长兼中央银行行长的孔祥熙率团参与谈判。该体系确立了以美元与黄金挂钩、其他国家货币与美元挂钩的“双挂钩”制度，使美元成为战后国际货币体系的核心。新中国成立后，于1971年恢复在联合国的合法席位，并于1980年恢复在IMF和世界银行的席位，自此中国开始系统性地重新融入全球经济治理体系。

从历史进程看，中国参与国际经济秩序大体经历了三个阶段。第一阶段为改革开放初期至2001年加入WTO之前，这一时期中国主要作为参与者与学习者，重点在于融入既有国际规则体系，理解并对接相关制度安排，在对外经济活动中逐步按照国际规则处理事务。第二阶段为2001年加入WTO之后，随着经济总量与对外贸易规模的快速扩张，中国逐步由规则的跟随者转变为重要的贡献者，在宏观经济稳定、金融合作、贸易增长以及全球发展议题等方面发挥了更加积极的作用。第三阶段为2008年全球金融危机以来的近十余年，中国在多个领域逐步成为规则的共同塑造者，尤其是在发展融资、基础设施建设、互联互通、绿色金融以及南南合作等方面不断拓展影响力。“共商、共建、共享”的理念逐渐成为重要的国际合作框架，强调共同发展、高质量发展以及发展中国家之间的协同合作。在实践层面，“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行以及金砖国家新开发银行等多边平台，均成为中国参与并推动国际经济治理的重要载体。

与此同时，中国在国际经济秩序中的作用虽然不断上升，但仍有诸多方面需要进一步提升。第一，话语权与规则塑造能力仍有待加强。在部分国际机构和多边制度安排中，既有的西方主导叙事和制度惯性仍然具有较大影响，中国在议程设置、规则阐释和制度塑造方面仍需进一步增强影响力。第二，国际组织人才储备和管理能力也需要加强。中国在国际货币基金组织、世界银行、联合国等机构中已有一定数量的中国职员，但如何进一步提升中国籍专业人员在管理层和关键岗位中的比重，如何形成更加系统的人才培养和支持机制，仍是一个需要长期推进的问题。第三，国际传播与公共外交能力仍需持续提升。在当前复杂多变的国际环境下，如何把中国的政策理念、发展道路和发展成就讲清楚、讲明白、讲得更具说服力，是一项长期而系统的任务。

在国际传播层面，有必要形成一套结构清晰、内容丰富并能够持续展开的叙事框架。首先，要回答“中国是谁”（Who is China），即系统讲清中国的文化传统、历史演变以及从相对落后到现代化的整体历程，使外界理解中国过去是什么样、今天是什么样、未来可能走向何方。其次，要回答“中国做了什么”（What has China done），即梳理中国在国内发展和国际合作中的具体实践与现实贡献。再次，要回答“中国为什么能够取得成功”（Why has China been successful），即解释中国发展成就背后的制度逻辑、政策路径和历史条件。进一步，还要回答“中国是如何做到的”（How has China been able to achieve such success），说明中国推动发展、实现转型和提升治理能力的具体机制与实现路径。最后，还需要回答“中国的未来是什么”（What is China’s future），即向国际社会展示中国未来的发展方向、目标追求及其在国际体系中的可能角色。这样的叙事框架如果能够以更加连贯、易于理解的方式展开，将更有助于提升国际社会对中国的理解和接受度。

在传播主体上，也不能仅依赖单一渠道。既需要官方层面的政策阐释，也需要借助工人、农民、学生、科学家等不同社会主体，在不同场合从各自经历出发讲述中国的发展变化与现实面貌。与此同时，第三方叙述尤其重要。相较于中国自身的表述，由合作对象、受益国家和外部观察者来说明中国在相关领域发挥了什么作用、提供了哪些支持、帮助其实现了哪些发展，往往更具说服力。例如，在共建“一带一路”的过程中，中国在基础设施建设、人才培训和发展支持等方面已经为许多发展中国家提供了实际帮助，如果由这些国家和相关主体主动讲述中国在哪些领域促进了其发展、提供了哪些支持，这类外部评价通常会比自我陈述更容易被国际社会接受。

近期有关“旧秩序终结”的讨论引发广泛关注。在达沃斯论坛上，加拿大总理、前央行行长马克·卡尼指出，既有国际经济秩序难以恢复原状，中小国家需通过合作应对不确定性。这一判断可从国际经济秩序的构成加以理解：其一为规则与制度，其二为执行这些规则的机构体系。当前来看，规则与制度的约束力明显减弱，相关机构虽仍存在，但整体运行效能有所下降。

衡量国际经济秩序有效性，可以从三个维度加以分析：一是相关性（relevance），即制度与现实问题的匹配程度；二是可信性（credibility），即规则与机构是否具有公信力与可预期性；三是有效性（effectiveness），即其在解决问题和推动合作中的实际作用。从这三个维度观察，当前国际经济秩序在不同领域均面临不同程度的削弱。

在具体机构层面，部分传统国际机构仍在维持相对稳定的运行。联合国体系、IMF、世界银行以及WTO在各自领域仍持续发挥作用。这些机构之所以能够维持一定程度的稳定性，主要源于两个方面的制度特征。其一，治理结构相对稳健，尤其是以经济实力为基础推进调整的机制，在一定程度上增强了制度运行的可持续性。其二，部分机构具备相对独立的资金来源，从而保障其运作的独立性与稳定性。例如，IMF拥有约1万亿美元的可贷资源，目前实际贷款规模约为2000亿美元，主要投向阿根廷、乌克兰、巴基斯坦和斯里兰卡等国家。IMF通过贷款利差获取收入，约两个百分点的利差即可产生约40亿美元收入，这一收入足以覆盖机构运行成本，并向成员国分配收益。世界银行亦具有类似机制，其通过在国际资本市场以较低成本融资（基于其AAA信用评级），再向发展中国家提供贷款，从而形成稳定的资金循环与收入来源。正是这种“自我造血”能力，使其在财政上保持相对独立，进而支撑其制度运行的稳定性。

相比之下，一些依赖成员国缴费的机构在运行上更易受到不确定性影响。例如WTO的经费主要来源于成员国按贸易份额缴纳的会费，但缴费意愿具有不稳定性，从而对机构运作与制度执行形成约束。这种资金结构差异，也在一定程度上解释了不同国际机构在实际影响力与运行稳定性方面的差异。

从整体格局看，既有国际经济秩序尚未消失，但其有效性明显下降；与此同时，新的秩序尚未形成，不过在若干领域已出现初步变化迹象。首先，在国际贸易领域，既有规则体系仍然存在，但其约束力与执行效果有所减弱。其次，在科技领域，国家间竞争逻辑正在发生转变，从以效率为导向逐步转向以安全为核心考量。再次，在绿色转型方面，各国在发展路径、政策目标与实施节奏上存在明显差异，区域间推进程度不一，其中亚洲部分经济体推进相对较快。最后，在国际机构层面，当前多数机构的主要目标是维持基本运作与制度稳定，这在一定程度上导致改革进程趋于缓慢。

尽管短期内改革面临较大阻力，但从中长期看，国际经济秩序的调整具有内在必然性。IMF的份额与投票权结构虽然在短期内难以显著变化，但随着全球经济格局持续演变，相关改革仍将逐步推进，经济体量的变化终将反映在制度权重的调整上。随着部分新兴经济体在全球经济中的占比进一步上升，其在国际机构中的话语权提升具有现实基础。国际经济秩序的演进往往呈现出“短期调整受限、长期趋势明确”的特征，当前阶段的调整更多体现为过程中的不确定性，而非方向上的停滞。

在这一过程中，国际机构的重要性并不会因为改革推进缓慢而减弱。恰恰相反，在旧秩序效能下降、新秩序尚未成型的过渡阶段，国际社会比以往任何时候都更需要这些机构来维系基本对话、协调分歧并稳定预期。即便它们在部分重大问题上受到现实条件制约，难以及时发挥决定性作用，其作为多边协调平台、规则承载机制和国际合法性载体的功能仍然不可替代。

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