罗煜、贝多广：金融扶贫的三个理解误区
2015年，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出“要做好金融扶贫这篇文章”。为实现“精准扶贫、精准脱贫”的战略目标，2016年七部门联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》。一年来，金融系统在改进和提升扶贫金融服务、增强扶贫金融服务的精准性和有效性方面做了大量的工作。不论是大型商业银行，还是小型金融机构都推出了许多专门面向贫困人口和农村地区的金融服务。从国际经验来看，发展普惠金融确实有助于削减贫困，全球范围内也有不少成功案例，如孟加拉格莱珉银行40年来累计发放小额贷款165亿美元，帮扶了865万贫困农村妇女，取得了令人瞩目的成就。然而，当前社会上对金融扶贫还存在一定的误解，主要体现在三个方面：
一、把金融扶贫等同于给贫困人口提供贷款
一提到金融扶贫，很多人就自然而然想到给贫困人口提供贷款，且以贷款的覆盖面作为衡量工作绩效的指标。诚然，信贷的可获得性是金融普惠程度的重要维度，但这并不意味着可以不加区别地给予贫困人口贷款。一些金融机构简单地按照建档立卡贫困人口发放贷款，虽然做到了“瞄准”贫困人口，但这些贫困人口属于收入层级中最贫困的人群，由于缺乏基本的偿债能力，他们在任何商业性的金融机构中不可能获得贷款。即使在优惠政策的照顾下，最贫困的人口得到了贷款，由于多数人无法将资本用于有经济效益的投资，最终仍旧实现不了“造血”功能。事实上，即便在小额信贷发展较好的国家，也并不是所有的贫困人口都能获得贷款，小额信贷依然具有甄别性。这种甄别有的通过金融机构本身实现，有的则通过借款人联保的方式让农民自己排除那些不具偿还能力的人群，这些人是不能按照市场化的原则去金融扶贫的，对他们的扶助需要通过非市场化的手段。
在我国，小额信贷的真正用武之地并非最贫困的人口。由于长期以来我国的金融结构不均衡，在官方定义的贫困人口和能享受正常金融服务的人口之间，还存在一个人口数目更为庞大的层级，即被传统金融机构排斥的城乡小微企业主和中低收入居民。这些人并不十分贫穷，他们具有投资的意愿和创造价值的能力，但苦于没有资金支持，他们才是依靠金融手段来扶助的重点对象。因此，对于金融扶贫，不能狭义的去理解“贫困”的定义，还需结合国情，优化金融资源配置。
此外，小额信贷也并非金融扶贫的唯一方式。账户开设、存款、取款、汇兑、支付结算，甚至征信、保险、理财等都是基础性金融服务。在这些方面为最贫困的人口提供更多的服务，其作用可能不亚于融资支持。例如，针对肯尼亚仅有20%的成人有银行账户的特点，通信运营商推出的手机转账业务“M-Pesa”不需要用户拥有银行账户，通过手机就可以转账，汇款接收方可以在任何代理网点将其兑换成现金。短短4年间，M-Pesa就有超过1500万用户，交易额达到数十亿肯尼亚先令。简便、低成本的支付结算方式大大便利了穷人，提升了他们参与市场经济活动的能力。
二、把金融扶贫等同于提供低息甚至无息贷款
一种似是而非的逻辑认为由于贷款给贫困人口，所以不能收取高利率，否则就不是真扶贫。要求金融机构尤其是商业性金融机构给贫困人口提供低利率的贷款、甚至无息贷款是勉为其难。从金融机构商业化经营的角度而言，给贫困人口提供贷款本身风险就高，因此需要有相对较高的风险补偿，提高利率无可厚非。很多国际研究成果支持普惠金融机构收取较高贷款利率的做法，因为小额信贷在客户考察和甄别、贷款发放和回收方面的成本较高，需要依靠利息收入来覆盖其高昂的融资、经营及贷款损失成本。世界银行扶贫协商小组等机构对全球几百家小额信贷机构的调查显示，小额信贷机构要想实现财务可持续，其贷款利率平均需在26%左右，这远远高于普通银行贷款的利率。从借款人的角度而言，低利率会诱发道德风险，造成借贷需求过剩，导致市场扭曲，不能把金融资源配置给最需要资金的人，较高的利率实际上发挥了甄别借款人的作用。我国在上世纪末曾开展过多次小额信贷扶贫试点，但不少以失败告终，其重要原因就是一些农民想当然认为低息和无息的扶贫贷款是政府赠予，偿还意愿较低。金融扶贫不是慈善，而是一种基于微型金融的培育受助者参与市场能力的策略，不能从道德上绑架金融机构，逼迫其提供低利率的贷款，除非财政给予明确的补贴或其他优惠措施。然而，国际经验也表明，过度依赖补贴的普惠金融机构很难可持续发展下去。
针对这一问题，我们曾对中国最大的公益性小额信贷机构——中和农信进行过调研。中和农信前身是中国扶贫基金会的小额信贷项目部，于2008年转制成公司化运作，但仍肩负扶贫的社会使命。2015年，中和农信的一年期贷款综合费率达到20.64%，而银行一年期贷款的基准利率在5%左右。根据法律规定，利率超过银行同期利率4倍将不受保护，20.64%逼近了法律红线，不可谓不低。然而，即使收取较高的利率，中和农信的实际利润率也仅为1%-2%。原因在于，在农村经营小额贷款，信贷流程和风控方式的特点决定了它的运营成本是较高的。从资金成本方面看，中和农信的资金来源基本是市场化的，从政策性和商业银行获得批发贷款和从金融市场融资已经成为中和农信资金来源的主要渠道，占比达到80%，利率在6.5%左右，加上担保费用等，资金成本大约8%-10%。从管理成本方面看，对农民发放贷款操作成本很高，一笔一年期不超过5万元的贷款，信贷员至少需要跑农户家12次，其中1次调查，1次放款，10次收款，相当耗费人力，中和农信全公司有约2千员工，管理26万客户，但贷款余额才20多亿元，单位成本远高于银行。
国际上常用Rosenberg模型来测算小额信贷机构的财务可持续利率。我们据此对中和农信的可持续利率进行了测算，发现当维持一个较低的1%利润率目标时，理论上的可持续利率与中和农信实际利率几乎相等。为了进一步佐证，我们还采用银行常用的成本加成定价法再次估算中和农信的可持续利率，结果比Rosenberg模型得出的结果还要高，主要原因是前者考察的成本要素更多。这说明中和农信的利率停留在维持财务可持续的水平，并非过高。如果专业做农村小额信贷的中和农信都无法把利率显著下降，要求其他金融机构降低利率更勉为其难。
降低利率不能靠强制，而要靠技术创新。利用金融科技重塑风险控制模型，才能做到标准化放贷，减少人工成本，合理控制风险。例如蚂蚁小贷通过大数据打造的风险甄别体系和风险控制模型，运营成本大为降低，操作更便捷，收费更低，推出几年来累计服务了400多万家小微企业和个人创业者，平均贷款规模不到4万元，贷款总计7000亿元，这一数字是格莱珉银行过去40年贷款总和的4倍多。
三、把金融扶贫等同于所有金融机构的义务
在中央号召下，国内大小金融机构都或多或少的参与了扶贫工程，其中大型金融机构或成立了专门的金融扶贫部门，或拓展了县乡小额信贷业务，或从信贷额度中拿出一块指定用于农村贷款，这种积极践行中央方针的态度是好的，但也要考虑到实践中的效率问题。国家鼓励金融机构扶贫，但不等于所有金融机构都要承担“点对点”扶贫的义务。对不同类型的金融机构，在扶贫上发挥的作用应当是不一样的，不能千人一面，搞“一刀切”。
政策性银行把金融扶贫作为重要工作是理所当然的。像农信社或中和农信这样的小型金融机构把经营对象瞄准城乡中低收入群体也是符合市场规律的。但大型商业银行，特别是非国有控股的商业银行对社会更大的贡献在于把自己的企业办好，不引发系统性风险，在力所能及的范围内发挥自身优势去支持扶贫事业。不宜要求大银行都亲力亲为，把给贫困人口“点对点”发放小额贷款等作为一项义务。我们调查发现，中和农信每发放一笔千元级别的贷款，操作成本等费用约占贷款数额的12%-13%，而银行的贷款规模通常很大，单笔贷款操作成本占比不足1%。城市里的大银行把业务下沉到农村，也必然会面临操作成本上升的问题，发放单笔5万元以下的贷款，很容易出现亏损。在当前银行业经营形势下，如果银行非出于本意的放弃原本具有优势的大公司、大项目贷款，而转向农村小额信贷业务，从宏观上看并没有效率。这些事情应当交给具有专长的企业来做，大银行向其提供批发贷款，间接发挥扶贫的功能。
综上所述，我们提出以下建议：
一是在金融扶贫工作中，应体现出金融机构职能的层次性，各尽其能，要遵循市场规律，避免“运动式”扶贫。政策性银行、大中型商业银行主要开展批发性金融扶贫业务，例如提供支持棚户区改造、基础设施建设的项目贷款，向专业的小额信贷机构提供批发贷款，在银行间市场作为主力认购小额信贷公司的资产证券化产品等。中小型商业银行、邮政储蓄银行、农村信用社等主要开展零售性金融扶贫业务，包括“点对点”的小额信贷、账户开设、存取款和支付结算等业务。金融监管部门不再单纯以贷款覆盖面或涉农贷款额度来考核一家金融机构参与金融扶贫的程度，而是综合考察它们对扶贫事业的贡献。
二是把加强贫困地区的金融基础设施建设作为金融扶贫的中心工作，着力培育贫困人口参与市场经济活动的能力。提供信贷是金融扶贫的一种方式，而且可能是最简单的方式。如果贫困人口参与市场经济活动的能力没有被培育起来，再多的贷款都不能从根本上解决贫困问题。贫困人口需要是全方位的普惠金融服务，这使得他们能够在一个相对公平的起点上和中高收入阶层人群同台竞技。尤其要加强农村的金融知识教育，杜绝不法分子打着理财的旗号从农民手中变相吸储诈骗。单靠市场解决不了金融基础设施建设的全部问题，政府在其中要发挥主导作用。
三是发挥财政资金和社会资本各自的最大效用。财政资金在金融扶贫中要发挥“底线扶助”和“种子基金”的作用。对于那些确实需要财政予以贴息的贷款，可以在一定范围内提供财政资金支持，但应在经济效率和公益性之间寻找好平衡点。财政资金也是政府风险补偿基金的重要来源，应发挥种子基金作用，撬动更多资本提供面向贫困人口的金融服务。民间资本是发挥社会力量扶贫的重要一环，应鼓励民间资本进入中低端信贷市场，民间融资可作为一种补充手段进入扶贫资金池，但应做好合规监管。