熊园：新个税法影响和未来税改展望

2018年8月31日，关于修改个人所得税法的决定经十三届全国人大常委会第五次会议表决通过。新个税法于2019年1月1日起施行，2018年10月1日起施行最新起征点和税率。此番个税修正法案的提出主要有两方面考虑：一是践行政府早期提出的税收改革思路，二是匹配当前社会经济和居民收入的发展状态。

我国个税在80年代完成建制后，分别于93年、99年、05年、07年、11年进行了比较显著的修正。从以往个税修正时间间隔来看（大约为6年），今年推出个税修正方案也就不足为奇了。居民收入的增长、通货膨胀水平的提高都使得再沿用以前的个税免征额标准不合时宜。

相比历次个税修正方案，本次税改背后的推动力既有贫富差距拉大、优化国内税收体制的长期变量，也有中美贸易摩擦加剧、国内消费持续疲软的中短期催化，最终目的还是力图有效进行贫富调节、增加居民整体可支配收入。

据此，本报告旨在对新个税法的关键条款进行解读，并对房地产税、企业减税（增值税改革）等可能的税改方向予以展望，并进行了具体的测算。

一、三问个税改革

1问：本次新个税法改了什么？

相较于历次个税修正方案，此次个税改革的亮点主要有如下四个方面：

一是由分类税制向综合税制转变。新个税法之前，我国个人所得税采用分类征税方式，将应税所得分为11类，实行不同征税办法。新个税法将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等4项劳动性所得（以下称综合所得）纳入综合征税范围。

举个例子，在新个税法之前，工资薪金所得每月扣除3500元的费用后按3%-45%的超额累进税率征税；劳务报酬所得低于4000元的部分，减除800元费用，超出4000元的部分，减除20%的费用，然后按20%的比例税率征税。因此，对于税前收入均为5000元的两人，若5000元为工资薪金所得，则应纳税额为1500元，税率为3%；若5000元为劳务报酬，那么有4000元（4000-800+1000*80%）按20%纳税。于是出现了个人所得相同的人，税负不同，有失公允。

二是将按月征收个税改为按年征收。新个税法将按月计算应纳税所得额调整为按年计算。这一修改的直接影响是本质上对不足起征水平的个人所得进行了退税。

比如某人1-11月每个月扣除三险一金后的薪资为6000元，12月扣除三险一金后的薪资为3000元。按月计算免征额时，1-11月应纳税所得为每月1000元；12月不纳税；全年应纳税所得额为11000元；按年计算免征额时，全年扣除三险一金后的年收入为69000元，应纳税所得为9000元，比按月计算少了2000元。

三是将个人所得税免征额从3500元提高至5000元，并扩大了低税率的级距。据财政部发言人称，将基本减除费用标准定为5000元，主要是考虑到2017年我国城镇就业者人均负担的消费支出约为每月3900元，按照近三年城镇居民消费支出年均增长率推算，2018年人均负担的消费支出约为每月4200元。与调整前税率相比，应纳税所得额处于1500-3000元、4500-25000元的个体均切实享受到税率的降低。

举一个例子，若某个纳税人月薪收入15000元，不考虑专项扣除项目，仅考虑基本减除费用的话，按照新税法，每个月需缴税1870元；按照新税法，每个月需缴税790元。据财政部发言人称，月收入在2万元以下的纳税人税负可降低50%以上。

四是新增专项附加扣除的规定。根据新个税法规定，除个人基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除项目以及依法确定的其他扣除项目外，增加赡养老人支出、居民个人的子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款低息和住房租金等专项附加扣除。根据财政部发言，国务院下一步将对专项附加扣除的范围、标准和实施步骤作出具体规定，初步考虑对专项附加扣除设置一定限额或定额标准。

2问：本次个税修改影响如何？

根据财政部程丽华副部长在全国人大常委会办公厅2018年8月31日新闻发布会上的发言，以基本减除费用标准提高到每月5000元这一项因素来测算，修法后个人所得税的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%，总体上一年减税约3200亿元，占2017年财政总收入比重仅为1.9%，对财政拖累较小。

提高免征额会减少个税纳税人数，但总体税收收入降低有限。2015年个税纳税人数约为3000万，考虑到通货膨胀，当前个税纳税人约为5000万左右。2011年将起征点从2000元提高到3500元时，纳税人数下降了1/3左右，照此推算，此次提高免征额度可能致使个税纳税人数降至2000万以下。

值得注意的是，此次免征额的提高影响的主要是应纳税收入在3500-5000元的中低收入阶层，按5000万的个税纳税人中应纳税额为5000元的占比为95%的极端假设来计算，则提高免征额后个税收入减少211亿元，约占2017年全年个税收入1.8%，全部税收收入的0.15%，整体影响较小。

综合征税对个体的影响因人而异。将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得统一并入工资薪金的7级累进税率，对具备多处收入来源的个体影响较大。对于综合所得对应税率低于20%的纳税人而言，由于新并入的3项现行税率都是20%，纳入综合所得后反而税率降低。对于工资薪金较高的个体（综合所得税率不低于20%），并入后的这三项的边际税率大概率会高于20%，综合征税“劫富”效果更强。值得注意的是，相较于一审稿，新个税法对稿酬收入给予优惠，即劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得以收入减除20%的费用后的余额作为收入额，其中，稿酬所得的收入额按70%计算。

税率结构调整主要利好中产阶级。税率级距修正后，税前收入(刨除三险一金、社保）在1500-3000元的收入阶层税率降低7个百分点，4500-9000元的阶层边际税率降低10个百分点，9000-25000元的阶层边际税率降低5个百分点。假设全月应纳税所得额为9000元的个税纳税人占比为100%，那么税率级距的调整将给这部分收入阶层带来278亿元的税收减免，约占2017年全年个税收入2.3%，全部税收收入的0.2%。

专项抵扣将显著影响对居民边际消费倾向。2017年我国城镇居民人均居住、医药、教育支出分别为5564元、1777元和2846元。即使按最低税率3%计算，在不考虑赡养老人支出的情况下，专项抵扣给个税纳税人带来的人均税收减免约为305元，按5000万纳税人计，总共减税153亿元，占个税比例1.3%；若按10%的税率计，则个税减免比例达到4.3%。此外，由于专项抵扣与民生密切相关，居民边际消费倾向将明显受到影响。

综上，以2017年来说，个税大概1.2万左右，仅占所有税收收入的8%。即便减少3200亿元，对整体财政收入影响有限。据我们测算，此次修正案中对个税收入绝对金额影响最大的是税率级距调整（278亿元左右），而对居民边际消费倾向影响最大的或是专项抵扣（153亿元左右）。

3问：专项抵扣具体怎么实施？

从过往经验来看，税法只是一个法律框架，只会对相关抵扣方向做大致限定。一般是国务院、财政部或国家税务总局在后续颁发的细则中具体规定抵扣方式及标准。综合来看，抵扣项方面有四点值得注意：

一是通过专项附加扣除体现税收的地区差异。各地由于经济发展状况不同，居民收入、生活成本差别较大。以往国内个税实行同一标准，税率、起征点、税目都保持一致。这种只考虑收入端、不考虑支出端的征税方式，使得东部沿海地区居民的税负压力较大。本次修正案虽然各地起征点仍然一致，但专项附加项的扣除标准可以因地制宜，推测可能不同地区设定不同的抵扣限额。

二是该项政策具体实施的复杂性。由于教育、医疗、住房是密切关系民生的大项，专项减免受到居民的广泛关注。如何既平衡各方税负，又考虑个人负担差异，对制度设计提出了很高要求。

三是专项抵扣理论上需要以家庭为单位进行纳税，但由于我国尚未建立家庭联合征收制度，只能通过采取在夫妻一方扣除的方法，无疑加大了征管难度（家庭关系确立、在夫妻哪一方扣除等问题）。

四是个税本质上是调节贫富差距的工具，而不是刺激经济的利器。据此专项抵扣可能有以下一些约束：1）子女教育可能只涵盖义务教育，比如按子女人数定额扣除；2）继续教育大概率先从学历教育开始试点，设置抵扣限额；3）对于大病医疗的抵扣，需要配合出台大病认定范围、对应抵扣限额清单；4）住房贷款利息的抵扣本质上是为减轻居民生活压力，绝不会使之变成房地产投机的漏洞，因此抵扣限额大概率有限，而抵扣范围估计也会限于刚需。

二、未来税改展望

根据财政部税政司司长王建凡在8月31日新闻发布会上的发言，提出通过改革，增值税相对所占的比重将随着税制要素的改革有所调整，此外，也将推动其他直接税的改革。因此，我们推断下一阶段税改的重头戏在于房产税和增值税。

展望1：房产税立法进度可能会加快

新个税法的如期落地，或将加快房产税的立法进度，主要线索有二：

一方面，十八届三中全会中关于财税改革的表述主要包括增值税、消费税、个税、房产税、资源税、环保税和监管体系七个方面。时至今日，这七项中仅有房产税尚未有实质性推进。考虑到《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出改革的时间节点是2020年，房产税推出时点临近。

另一方面，中国税制改革的一个重要任务就是提高直接税比重（目前间接税占比70%）。个税和房产税都隶属于直接税。此次修正法案虽是“有增有减”，但总体是降低个人税收，与提高直接税比例的目标相悖，因此我们认为将倒逼房产税的推出。

展望2：增值税大概率三档并两档，不排除税收普降

2018年政府工作报告提出将“改革完善增值税，按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率，提高小规模纳税人年销售额标准”。

整体来看，我们认为，如下三种减税情景出现的可能性较大：

情景1：各级税率下调1个百分点，即从2017年的17%、11%、6%三档税率降为16%、10%、5%三档。

情景2：税级三档并两档，即将17%、11%两档税级合并；

情景3：取消17%这一档税级，即从2017年的17%、11%、6%三档税率变为11%、6%两档。

从测算结果来看，取消17%这一级税率约减税11647亿元，但财政赤字突破3%，蹿升至3.9%；各级税率下调1个百分点约减税4564亿元，财政赤字上升为3.1%；若合并17%、11%两档税级，减税额在2800-3800亿元左右，财政赤字率均不超过3%。综合考虑减税力度和财政赤字压力，我们认为，相较而言，合并17%和11%的税级，改为13%、6%两档这一情景出现概率最高。

展望3：如果减税，哪些行业受益最大？

税率普降情形下，两类行业最为受益：一是本身销项税率较低的行业，典型代表是居民服务修理业、信息传输、软件和信息技术服务业（现行销项税率是6%）；二是现行销项、进项税率相近的行业，比如燃气生产和供应（销项、进项税率差为0.4%）、交运和仓储业（销项、进项税率差为1.9%）；

合并税级情形下，制造业普遍受益，出口占比较高的行业则有所分化（纺服、电气机械、仪器仪表受益，通信设备、计算机和其他电子设备行业税负加重），而在现行税率体系下享受最低税率的服务业则面临税负加重的问题。

出现上述情况的主要原因有两个：一是服务业的现行税率多为最低税率，因此减税后销项税率不变，但进项税率大幅降低，使得行业增值税上升；二是根据我国增值税的现行征收体系，出口货物不征收增值税。因此对于出口占比较高的行业，销项税率的降低一方面会削弱出口的税盾效果，另一方面会降低内销货物的税负，二者综合下来，出口占比较高的行业出现分化。

风险提示：政策推进力度不及预期；模型假设与实际有偏差。

（国盛宏观研究员王梅郦、国盛宏观助理研究员何宁对本文亦有贡献）